全域旅游发展背景下旅游用地概念及分类——社会生态系统视角

余中元,李 波,张新时

1 海南师范大学地理与环境科学学院, 海口 571158 2 北京师范大学资源学院, 北京 100875

近年来许多地方把旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业,作为调整区域经济结构的切入点。随着全域旅游的开展,旅游业态日益丰富,旅游用地的综合性、复合性、多效益性以及空间位置的叠加性更加明显[1],对旅游用地进行精准定义和分类具有相当难度。目前对什么是旅游用地,旅游用地如何分类以及旅游用地采取什么样的管制措施等问题,管理部门和学术界尚存在模糊认识[2]。相关法律法规对旅游用地也没有给出清晰的定义[3]；各部门对旅游用地的分类缺乏统一的标准,体系支离破碎；学界对旅游用地的概念和分类重功能轻结构、重眼前轻演进、重景区轻社区、重资源轻环境、重自然轻人文、重表象轻本质的倾向十分突出。旅游用地是多层级、不断演进的时空跨尺度影响的适应性循环系统。全域旅游是区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式[4]。在全域旅游背景下,旅游用地概念、分类需要拓展,研究理论体系需要进一步完善。本文拟基于社会生态系统时空分析,探究旅游用地的要素、结构和功能及其相互联系和影响因素,界定旅游用地概念和分类。本研究成果将有利于促进旅游用地的规范化管理和分类管理和动态化监测,有利于旅游用地生态环境质量和综合效益的提升,有利于解决景区与社区的矛盾,促进区域可持续发展及旅游规划与其他规划的融合旅游用地概念和分类的现代化、科学化,为资源可持续利用、区域整合发展、景区社区共生、多规合一改革提供理论基础。

1 现行旅游用地概念和分类存在的弊端及带来的问题

1.1 旅游用地概念和分类存在的弊端

1.1.1旅游用地概念内涵不清,外延宽窄不一

国外对于旅游用地研究始于20世纪30年代的旅游用地规划。我国旅游用地研究最初出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中[5]。学者们从不同角度对旅游用地概念进行了界定。多数学者[6- 9]从功能角度对旅游用地的概念进行了界定,认为旅游用地是旅游业用地,即在旅游地内凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地。王万茂[10]从建制角度认为旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地。朱德举[11]、张娟[12]从系统角度认为“旅游用地是风景旅游区内人们从事旅游活动的场所,自然作用与人类活动之间进行物质循环、能量流动、信息传递的复杂系统”。周菲菲[13]、徐勤政等[2]从要素角度探讨旅游用地,认为旅游用地包括旅游客体用地、旅游媒介要素用地以及旅游辅助要素用地,是指旅游要素在空间范围的分布和联接(表1)。

表1 旅游用地概念列举

1.1.2强调核心功能用地,缺乏系统结构的阐述

旅游用地概念界定和分类中局限于景区用地、资源用地和旅游开发的实施用地等核心功能用地,集中在以资源为主体的旅游吸引物用地或以旅游交通、旅游饭店等为主的旅游开发、接待、服务设施用地。忽略了旅游用地的文化功能、承载功能和生态功能等其他功能用地；忽略了旅游资源核心部分与周边生态要素之间、系统与外界的联系,对旅游用地结构、格局、演化较少提及；忽略了景区内居民社会用地、文化遗产及其设施、生态用地和其他基底要素,在实践操作中容易导致核心景区与周边系统割裂,经济功能与生态功能割裂(表1,表2,表3)。

1.1.3缺乏统一标准,分类支离破碎

在国家相关部门规划及全国土地利用分类,旅游用地没有统一标准中,各相关部门仅以自己方便操作制定土地利用分类。旅游用地没有明确的地位和归属,缺乏科学性和普适性和可操作性[14]。建设部1991年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137—90)》和2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》未单独设置旅游用地类别,与旅游用地相关的“文物古迹用地”“娱乐用地”“康体用地”和“公园绿地”等用地类型挂靠于城市建设用地中。建设部1999年的《风景名胜区规划规范(GB50298—1999)》旅游用地没有涵盖整个旅游行业,没有涉及生态环境对旅游用地的要求。全国农业区划委员会《1984土地利用现状分类与含义》、国土资源部《2002全国土地分类》、国家土地管理局《1989城镇土地分类及含义》中仅及旅游用地的部分类别。2007年颁布的《土地利用现状分类标准(GB/T21010—2007)》没有明确的旅游用地名称,旅游用地作为“风景名胜设施用地”(二级地类)归属于“公共管理与公共服务用地”(一级地类)中,属于建设用地范畴(表2)。

1.1.4强调静态划分,忽略旅游用地的演化发展及尺度影响

国外对旅游用地的土地分类工作开展至今约有半个世纪的历史。我国学者于20世纪80年代后期开始进行了大规模的研究[15- 18],提出了一些有益的建议。苏子龙等[19]从土地利用覆盖角度进行分类,考虑与土地利用现状分类标准衔接；王金叶等[20]从土地功能角度进行分类,将生态景观纳入分类体系；周菲菲从旅游要素及其相互作用角度对旅游用地进行分类；和圆媛等[21]从土地覆盖和功能角度进行分类,涵盖了核心资源及周边环境部分；陈文娣[14]、吴郭泉[10]等基于土地用途进行分类,注重保护生态；王珍子[22]以用地功能、服务性质和利用方式为分类标准,建立了旅游业用地三级分类体系。吴承照和过宝兴[23]兼顾了旅游用地各用户类型的用地表达。总体来看,我国学者从土地利用规划角度[12-13,24],从城乡规划角度[25- 27]对旅游用地分类进行细分和衔接,从土地使用性质和旅游功能的角度来提出分类体系,力求通过修补靠近现行的相关部门的土地利用分类系统以解决特定领域或特定部门的实际问题[28- 31]。但在分类中过于强调旅游用地的静态的现实状态,忽略了旅游用地形成、发展和演进的过程及其产生的用地,如利用开发过程、旅游后续管理过程、旅游营销过程及其用地、不同演化阶段、不同尺度的不同旅游用地在结构和格局方面的用地需求。静态的、狭隘的、支离破碎旅游用地分类割裂了旅游用地各要素在时空格局上的联系和跨尺度影响,不利于规划中进行系统考虑和统筹安排和动态监管(表3)。

表2 旅游用地在国家相关土地分类中的地位

表3 旅游用地学者分类

1.2 旅游用地概念和分类带来的问题

旅游用地概念和分类仅限于旅游资源用地、旅游景区用地或旅游开发相关的用地,仅限于旅游用地核心区域,割裂了旅游用地社会生态系统内各要素间、系统内外之间、资源与环境之间、人类与环境之间的联系,忽略了旅游用地社会生态系统不同层级不同尺度间的相互影响,导致区域资源无法整合利用,区域间难以协调发展。

各自为政的旅游用地分类未考虑旅游用地社会生态系统要素及其联系的特殊性及其用地需求,未兼顾旅游用地的复合功能、生态功能,不能充分满足旅游产业发展的要求；旅游规划部门对旅游用地的功能分类导致旅游用地类型难以在以用途分类和用途管制为目标的土地利用规划中进行挂靠和落实。各部门在旅游产业用地内涵和外延、土地规划性质、建设指标确定、用地报批等方面存在争议,旅游用地规划难以与其他规划协调。

旅游用地内涵的模糊性和外延的不清晰导致旅游用地与城市建设用地性质与功能相互混淆,使得旅游用地容易转化为其他用地,改变原有旅游用途,导致以旅游用地为名的圈地运动,旅游区内的房地产开发热,旅游区域内土地城市化等现象,破坏了旅游资源社会生态系统的整体性,导致旅游景观的破碎化、旅游资源特色异化、庸俗化和对地方文化的侵蚀,降低了土地资源的利用效益,破坏了旅游资源的可持续利用。

旅游用地分类过于功能化和缺乏系统结构的阐述,忽略了景区周边区域对景区的生态、文化的哺育和社会的支撑作用,人为隔断景区与周边环境的生态联系,导致旅游用地与其他用地明显分隔和孤立,导致景区规划、建设和运营维护中重景区、轻环境,甚至破坏周边环境,景区严重超负荷运行,自然生态环境遭受破坏,生态效应负面影响加剧的现象；导致旅游规划和建设、运营管理和成果分享中旅游景区将社区及周边环境排除在外,景区形似飞地,成为无源之水,游客可用面积的狭小,旅游用地承载力负荷增大；景区和社区割裂,矛盾冲突不断,出现旅游业发展与社区发展；景区的富裕和繁荣与社区的资源被剥脱、挤占,生态环境的破坏、社会文化环境被侵蚀和异化的两张皮现象(图1)。

图1 旅游用地概念和分类的弊病和带来的问题Fig.1 Disadvantages and problems arising from the concept and classification of tourism land

2 旅游用地社会生态系统分析

随着人类活动的增强,自然系统与社会经济系统已相互渗透,纯自然的生态系统已被自然-社会-经济耦合的社会生态系统所取代。国外一些学者(Gumming等,2005)提出了“社会-生态系统”的概念[32- 33],奥斯特罗姆创立的社会生态系统理论分析框架[34]为解决长期困扰学界的生态系统治理问题提出了理论指导。社会生态系统理论已成为分析区域人地关系和资源可持续利用的重要理论和方法[35- 36]。旅游地是具有复杂性、动态性的社会-生态系统[37- 38]。参照奥斯特罗姆的理论、余中元社会生态系统多尺度思想[39],本文构建了旅游用地社会生态系统的结构的时空分析框架。

2.1 旅游用地空间结构分析-多层级的社会-生态复合的系统

旅游用地不是单纯的自然生态系统或社会经济系统,而是一个多要素组成的、多层级、自然-经济-社会-生态复合的社会生态系统(图2、图4)。由核心子系统和基底系统组成。核心子系统又可以分为资源系统和用户系统。资源系统主要包括旅游资源管理系统、旅游资源单位,用户系统包括旅游区用户群组、用户管理系统等所组成。在核心子系统外围是自然生态系统和社会经济系统所组成的基底系统。平时我们所说的旅游景区大多指旅游核心子系统中的资源系统。若干相互影响、相互联系的旅游用地及其联系通道构成一个旅游区,再向上可以构成一个旅游带(图2、图4)。旅游用地规划中要充分考虑旅游用地的要素、结构、功能和联系,用规划保结构、用结构促功能。

图2 旅游用地社会生态系统空间结构与功能分析框架Fig.2 Spatial structure and functional analysis framework of tourism land social ecosystem

2.2 旅游用地时间结构分析-不断演进的适应性循环系统

旅游用地是特定时空条件下的用地形式。各要素相互联系,旅游用地社会生态系统不断演进。旅游地生命周期理论是一个能合适地描述和解释旅游发展的模型,但未能对旅游发展演变的复杂过程与动力机制给予合理解释[40]。结合生命周期理论、适应性循环(Adaptive Cycle)理论[41],结合球盆模型[42],本文认为旅游用地社会一生态系统在一个循环过程中将依次经过开发(r)、保护(K)、释放(Ω)和更新(a) 4个阶段或导入、增长、成熟、衰退4 个阶段(图3)。在自然生态系统演进的基础上,在一定社会经济条件下,一个文化背景和地缘政治条件下(图3循环A或球盆A),一个新的旅游区可能产生(r阶段或导入阶段),用户群组不断涌入并多元化,管理系统随之而生并不断增强,区域自然生态系统、资源系统、社会经济乃至文化结构开始演变(图3K阶段或增长阶段)。随着旅游地内部的演进和外部条件的改变,旅游地核心吸引物或特色可能发生变化或迁移,旅游地可能进入新的循环时期(图3Q、a阶段或成熟、衰退阶段),或在原有循环上的提升,或进入一个新的循环(图3循环B或球盆B)；或甚至在资源过度利用、景区过度城市化、更大灾变或社会政治变迁的情况下,旅游用地无序演进,系统发生崩溃,旅游地旅游活动不能持续,转向其他产业发展,向其他产业系统适应性性循环。不同旅游用地系统和不同演进阶段的旅游用地系统具有不同的结构和用地类型。

图3 旅游用地社会生态系统适应性循环Fig.3 Adaptive cycle of social ecosystem of tourism land图中r、K、Ω、a分别表示社会一生态系统在一个循环过程中将依次经过的开发、保护、释放和更新4个阶段

2.3 旅游用地的时空关联分析-跨尺度影响的系统

旅游用地是多层级的社会生态系统,系统要素之间、系统与外围环境、不同层级系统之间存在着相互联系。旅游用地核心子系统与基底系统之间、系统与周边系统或要素之间进行着人员、能量、物质和信息的交流；系统与同位系统和上位系统之间相互影响,互相依存。各个层级系统之间、不同演化阶段之间存在跨尺度影响。来自各层级、各演化阶段的驱动因素、风险因素如政治的、经济的、文化的、地缘政治的因素在各层级系统之间、各演化阶段之间进行着互动和呼应。低级系统的波动会通过蝴蝶效应影响高层级系统,高层级系统的架构和控制,引导低级系统的循环和演进。先行阶段系统影响后续系统的结构和功能。旅游用地规划中要重视旅游用地的时空关联和跨尺度影响,在用地方面需要体现其空间表达(图4)。

图4 旅游用地社会生态系统的层次结构Fig.4 The hierarchical structure of social ecosystem of tourism land

3 社会生态系统理念下旅游用地的概念和分类

3.1 旅游用地的概念

参考前人对旅游用地的定义,在分析旅游用地社会生态系统要素、联系、结构、功能分析的基础上对全域旅游背景下旅游用地做出界定。认为旅游用地是一定时间域和空间域内由自然和人文要素组成的,具有一定结构,能(或潜在能够)提供旅游服务功能的多层级的适应性循环的社会生态系统及其空间表达。概念内涵既包括了旅游用地系统内所有自然要素,也包括了人文要素及各要素之间的联系、系统内外联系及其用地表达。外延方面对旅游用地进行了拓展,既包括目前我们认为的旅游核心区域的资源系统(旅游景区),也包括核心区域外围的用户系统和作为基底系统的生态系统和社会经济系统以及系统内外联系或相互作用的通道。为景区社区和谐发展、人与自然和谐发展和区域可持续发展提供了理论基础。

3.2 旅游用地的分类

全域旅游背景下旅游用地需要建立一个既重视旅游用地功能,又重视旅游用地要素、结构及其相互联系,既重视目前状态,又兼顾未来演进动态,既重视景区,又重视外围社区和环境,既重视资源开发,又重视环境保护和人类福祉的具有科学依据和普适性的概念体系和分类系统,以适应全域旅游全区域、全维度、全要素、全员参与的要求。旅游用地分类需涵盖旅游用地各主体、各行业企业、各时段、各区域等的全时空、全要素参与的系统结构、内外联系、尺度影响等及其空间表达。

基于社会生态系统理念,依据旅游用地社会生态系统的要素组成、结构和功能对旅游用地进行了分类符合全域旅游对旅游用地分类的要求。具体分类如下：将旅游用地设为一级类,在旅游用地社会生态系统各子系统中再细分土地利用类型；设资源系统用地、用户系统用地、基底系统用地、相互联系用地等4个二级用地类和自然景观用地、人文景观用地等20个三级地类,自然保护区管理用地等53个四级地类；其中三级地类为本分类系统中的基础和关键类别(表4)。

资源系统用地：是指区域内自然景观、人文景观、人造景观等资源占用和用于资源保护和管理的用地。资源系统用地是核心子系统的用地类型,与我们平常所说的景区比较一致,是旅游用地系统中较为稳定的因素,也是旅游用地系统中的最核心的要素,其类型、规模、质量、特色、组合类型决定整个旅游用地系统的开发价值和开发方式。资源系统用地包含资源管理用地、自然景观用地、人文景观用地、人造景观用地四类用地。

用户系统用地：是指区域内外来者、本地居民、管理者等用户对资源及其外界环境的利用及用于对用户进行管理的用地,是旅游用地系统中最为关键的也是最活跃的因素,其用户数量、结构、素质、用户管理水平、管理理念、地方知识、社区文化、共同愿景、领导能力影响和决定着旅游用地社会生态系统的演进、资源的开发和利用,环境的治理和保护。用户系统用地包括行政管理系统用地、行业或专业管理系统用地、教育培训系统用地、旅游地产用地、民居用地、企业用地6类。

基底系统用地：是核心子系统所处的环境生态系统和社会经济系统用地,为核心子系统提供支撑和承载的用地系统,为核心子系统提供环境资源、发展条件、文化氛围。包括生态用地、生产用地和生活用地三类。基底系统的自然环境质量、文化氛围、社会服务质量、治理水平,影响着核心子系统的资源品质特色和利用效率。

表4 社会生态系统理念下旅游用地结构和分类

相互作用用地：相互作用是推动旅游用地演进和旅游资源开发利用和保护的重要力量。相互作用用地是指系统内外各主体相互联系产生的用地,是系统要素之间、系统内外人员、物质、能量、信息交流,不同时空尺度间相互影响的的通道,是游客与当地居民共享、景区社区共生、人与自然和谐共存的渠道。包括以游客为主体的游憩用地、风俗民情体验用地,以管理者、开发者为主体的基础设施、服务设施用地、旅游商品生产用地、对外推荐、文化展示用地和环境保护用地7类。相互作用用地可以在核心子系统之内,也可以在基底系统内,甚至可以是旅游用地系统之间、旅游区之间或旅游带之间的廊道区域或跨尺度影响体现的用地。

4 结论与讨论

4.1 社会生态系统理念下旅游用地概念和分类能满足全域旅游的需要

“全域旅游”需要各行业积极融入,各部门共同管理,居民游客共同享有,充分挖掘目的地的吸引物,创造全过程与全时空的旅游产品,从而满足游客与居民全方位的体验需求。全域旅游背景下旅游业态多样化,对土地的需求逐渐向农用地、林地、未利用地延伸,更加具有复合型特征。

社会生态系统时空观、地方精神、地方文化、尺度作用、适应性循环理念涵盖了全域旅游的全部内涵。基于此的旅游用地概念界定和类型划分,包括自然旅游资源和人文旅游资源在内的核心旅游资源子系统(即各种常规的旅游用地)、用户系统、为游憩活动提供间接支持的各类服务设施和基础设施用地以及作为基底系统的生态环境系统和社会经济系统,具有较强包容性和针对性,符合当前区域可持续发展和全域旅游发展需求；能促进旅游用地的系统科学规划和规范化管理,促进资源的整合利用,推进景区和社区的融合发展和区域可持续发展,提高旅游用地的综合效益。

4.2 重视系统演进和相互联系,促进旅游用地的规范化管理和分类管理、旅游用地的动态化检查和科学规划

本分类系统强调旅游用地社会生态系统内各要素之间、系统内外联系及结构功能,以及旅游用地系统的演进,为制定全域旅游背景下不同类型和不同适应性循环阶段的旅游用地社会生态系统用地结构标准提供了思路,为对旅游用地实现规范化管理和分类指导,提高管理的规范性、针对性和科学性提供理论基础。利用本分类依托旅游用地土地利用的变更调查、3S技术监测和利用信息平台,对区域旅游用地的变化趋势、演化阶段进行动态评估和实时监测,对旅游用地的动态监管、宏观调控和科学规划具有重要意义。

4.3 重视生态功能和社会效益,有利于旅游用地生态环境质量和综合效益的提升

本分类系统把旅游用地核心部分及其周边要素看成一个社会生态系统,关注系统的相互联系和结构功能,重视系统在维护生态环境、资源保护、提升社会效益方面的作用,体现了全域旅游的全区域、全要素、全员参与的理念,对提升旅游用地生态环境质量、资源利用综合效益,促进区域可持续发展具有重要意义。

4.4 涵盖核心景区及外围要素,有利于解决景区与社区的矛盾,促进区域可持续发展

本分类系统对旅游用地的内涵和外延进行了拓展,涵盖了核心景区及其外围因素及各要素的相互联系,考虑了基底系统、用户群组、社区文化、地方知识等要素,对调动旅游用地社会生态系统内各用户组群、利益相关者的积极性,疏通旅游用地系统内各行业产业之间的联系,构建以旅游业为纽带的全域旅游格局具有重要促进作用。对维护景区社会生态系统的共同愿景,打造景区与社区和谐发展,景区和社区共荣共生,降低旅游发展的漏损效益,促进区域的可持续发展具有指引作用。

4.5 强调旅游用地的复合性、综合性、尺度管理性,有利于旅游规划与其他规划的融合

本分类系统强调结构分类,体现了旅游用地的复合型、综合性和要素间、尺度间的联系,使旅游规划不再仅仅是为旅游活动或旅游资源而规划,而是对旅游用地社会生态系统的规划。它全面考虑社会生态系统内要素、结构和功能、相互间联系、尺度影响,使旅游规划容易与其他区域规划如土地利用规划和城市规划等进行融合。