新时期基层医院职务犯罪原因及建议

摘 要：随着“十二五”期间我国经济的高速增长，全国卫生和计生事业发展迅速，公共卫生服务水平提高显著。基层医疗机构作为人民群众最直接服务主体，在我国整个医疗卫生体系中的占比高达95%。为了改善基层群众的医疗质量、加强基层医疗水平，目前国家正在加快建立“基层双诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式。在医改政策的激励下，各类医疗机构、药企和相关销售部门、医疗设备供应商等纷纷转战基层。基层医疗建设好坏，体现了一个国家医疗卫生体系质量的高低。如何提高基层医院的管理水平、杜绝违法犯罪行为的发生，成为基层医院工作的一个重点，对我国医疗卫生体系的建设具有重要意义。

关键词：基层医院；内控管理；职务犯罪

中图分类号：R197.3+D917.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0144-02

基层医院作为我国医疗服务中面向群众最广泛的医疗机构，是我国卫生体系中的重中之重。近年来，国务院印发的多个文件，都把“分级诊疗”列为重点任务之首。《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》要求：到2017年，分级诊疗体系逐步完善，85%以上的地级市开展试点；到2020年，分级诊疗模式逐步形成。尤其是在新农合推行之后，我国有60%以上的病人流量涌向基层医院。与此同时，党的十八大以来中央安排投资474.8亿元支持11万个县级医院和基层医疗卫生机构基础设施建设。根据2017年12月统计数据显示，在超过4万亿的基层医疗市场里，目前已经有80多家企业涉足基层医疗领域，在这其中有24家创业公司获得了融资，融资总额超过了36亿元。

随着国家基层投入的加大和大量资本的流入，基层医疗系统中“钻空子”“潜规则”等职务犯罪现象逐渐呈现高发趋势。例如，浙江省宁波市宁海县桑洲镇卫生院原财务科科长严惠东，利用职务便利，通过虚列支出、伪造工资清单的方式套取公款的方式，非法占有单位公款7480945.81元；因为受贿了100套住房、100个车位而被称为“双百院长”的云南省第一人民医院原院长王天朝，2004—2014年共收受贿赂1亿多元，其中绝大部分来自医院和职工小区建设项目。根据不完全统计，在2017年公布的因为贪污腐败而落马的医院（卫生院）院长、副院长就有57人，而与医院相关的贪腐案件就有500余件。这些数据表明，基层医院在控制管理方面存在漏洞，很难对违法犯罪形成有效约束。为了能够切实改善基层群众的医疗环境，解决老百姓“看病难、看病贵”的问题，必须扭转基层医疗市场中的不正之风，彻底清扫在基层医疗系统的贪腐犯罪问题。通过对近几年基层医疗中职务犯罪的特点和原因进行分析，希望能够对职务犯罪的预防和控制提供一点借鉴意义。

一、 基层医疗机构利用职务犯罪特点

（一）基层医院职务犯罪在高级别领导中发生率较高

根据公开报道的不完全统计，2014—2016年公布的因为贪污腐败而落马的各级医院院长（含副院长）至少有183人。基层医院简单的组织结构导致权力过于集中，高层领导容易形成独裁专断的“一言堂”。院长在医院在药品、医疗器材和基础设施建设方面具有绝对的话语权，进而院长往往成了药品、器械供应商主动巴结贿赂的主要目标。在施贿对象长期的劝说和诱惑下，基层医院中部分意志不坚定的就可能会走上违法犯罪的道路。

（二）基层医院的职务犯罪具有小团体集中化的特点

一个职务犯罪案件常常会牵扯到不同岗位的数名医务人员，“拔出萝卜带出泥”现象比较普遍。院长和科室主任等高级人员具有药品、医疗器械进货的选择权，在药品进入医院后，主治医师具有选择哪种药和器材的权力。在主治医生为病人实施医疗服务的过程中，当几种药品或器械具有相同疗效时，治疗医生的开单选择将会很大程度上决定药品在医院的走向。因此，药品和器械销售不仅打通医院院长等高级人员，有时候同样对工作在一线的主治医师进行贿赂，打造一张从上到下覆盖全流程贿赂关系网。加上基层医院人员较少、组织结构简单，职务犯罪单独作案常常会在卫生系统中留下痕迹或者被同事发现。为了追求经济利益、掩盖犯罪事实，基层医院中整个科室甚至多个科室互相包庇、“打掩护”的犯罪方式屡见不鲜。

（三）基层医院内部控制管理存在明显漏洞

职务犯罪具有一定的隐蔽性，并且内部监督自查几乎没有。基层医院内的职务犯罪大多数来源于医院内部的管理漏洞或者盲区，在规章制度约束和违法乱纪之间存在着“灰色地带”。例如，医药公司承办相关医学讲座，聘请医院的医生等人员讲授医学知识然后支付高昂的“授课费”，利用合法的外衣来掩盖非法的行贿受贿行为。基层医院人员较少，内部纪检人员往往可能是医护人员兼任，缺乏专业的反腐责任心和技能。基层医院由于规模较小，内部纪检人员与职务犯罪人员往往熟识，常常会因为个人感情而“睁一只眼，闭一只眼”。

（四）醫疗行业的职务犯罪较为集中

医疗行业的职务犯罪主要集中在药品和器材招标采购以及定价、内部基础设施建设招标、财务人员挪用公款、医师收受病人红包和医药代表回扣、医生私自售药这几个环节，犯罪分布比较集中，职务犯罪主要表现形式主要为收受金钱贿赂。职务犯罪的发案环节集中，违法行为表征明显。

二、 基层医疗机构职务犯罪形成的主要原因

其一，就目前基层医院的现状来讲，一部分管理人员缺乏清晰的法律意识，自律能力不强。基层医院受制于自身投入和规模，很难吸引优秀的人才，原来的管理人员较多，法制意识较淡薄。这个问题在规模较小的乡镇医院和卫生室尤其突出。基层医务人员每天需要面对大量的病患，平时的主要精力都在业务上，很少有时间进行法律法规、党纪政纪的学习强化。长此以往，涉案人员法律意识逐渐淡薄，缺乏基本的职业操守。

其二，医疗行业作为一个特殊的行业，具有很强的专业性和独立性。而医院院长不仅是该院的行政领导，也是某个领域的医术权威和业务骨干，在医院里具有绝对的话语权和决定权。由于基层医院规模较小，组织架构相对比较简单，院委会作为医院的最高行政机构往往是由院长的亲信担任。院长在医院内部权力过大，容易形成专横独断的作风，院内缺乏有效的民主监督制约机制。在重大的事项上缺乏透明度，各个部门没有能够切实履行自身的职能，医务人员常常需要看领导的颜色行事。手握医院大权，不少基层医院的高层领导没有能够抵御享乐主义、拜金主义的糖衣炮弹。

其三，由于基层医院组织架构简单，利益链清晰，单个公职人员在犯罪的过程中容易被同事发现。并且，基层医院在药品器材招标、基建设施施工等项目中需要高层领导以及相关科室负责人多人参与，单独人员操作难度较大。所以在职务犯罪的过程中，上至院长、财务科长、药房主管，下至采购员、主治医师、会计，往往在犯罪过程中互相打掩护、成为犯罪小团体。在涉案医院内部，多个部门存在违法行为，涉案人员互相做假账掩盖问题，内部监督形同虚设，而外部监督很难深入了解真实情况。基层医院的人员在外部金钱引诱下，容易出现“塌方式腐败”。

其四，基层医院服务对象为广大基层群众，承担着救死扶伤、防病治病的责任，医务人员往往在当地具有较高社会地位。久而久之，部分医务人员心态开始浮躁，容易受到外部不良风气的影响。因为觉得自己在当地“地位高、权力大”，出了事可以通过自己的关系网“摆平”，所以会存在违法的侥幸心理，进而肆意妄为。

其五，基层医院受限于自身条件很难吸引到优秀人才，所以在基层医院内部业务骨干具有不可替代性。而正是这部分业务骨干，正是外界不法分子的重点贿赂对象。当业务骨干存在职务犯罪行为时，基层医院内部监察人员可能会碍于同事情面和医院的利益，对内部出现的职务犯罪采取消极处理或者不报瞒报，加大了职务犯罪侦查难度。

三、 新时期预防基层医院职务犯罪的治理建议

基层医院出现职务犯罪的原因很多，既有医疗人员道德约束不够、法律意识淡薄，也有医疗系统不够健全、药企人员存在行贿行为等原因。治理基层医院的职务犯罪，需要多部门协调配合、积极处理，力争从源头上杜绝职务犯罪的发生。

（一）强化法律意识，提高职业操守

加强基层医院工作者的法制意识，坚持医院规章和道德建设，使得医务人员树立良好的职业操守和职业责任。在进行日常业务之余，开展一系列普法教育和与医疗服务行业相关的专项法规的培训，清晰划出法律红线，明确什么能做什么不能做，真正做到依法行医、秉公用权。增强基层医务工作者“白衣天使”荣誉感和使命感，通过思想道德建设来促进法规的切实履行。重点加强基层医院领导层和财务部门等重要岗位的法律法规教育，使相关责任人时刻保持头脑清醒，能够抵御外部不良風气的诱惑。

（二）构建科学的组织结构，完善内部控制管理体系

提升基层医院管理人员服务管理水平，建立科学的组织架构，将权力分散化、扁平化，避免出现院长权力过大“一人说了算”，真正实现院内职工都能直接行使民主权利。积极推行院务公开等民主管理，切实履行办事公开原则，增加决策的透明度，减少暗箱操作的空间，防止灰色地带的产生。

（三）加强内部监督，建立外部联防

基层医院在药品和器材采购、基础建设工程招标、财务执行部门等腐败发生重点地带的规章制度进行细化，严格按照规章制度办事。对违法、违规行为，不能因为涉案人员是业务骨干就不愿追究，避免采取“大事化小、小事化无”的消极方式处理，真正做到有法可依、违法必究。对具有招标话语权的医院领导和医务人员进行重点监督制约。积极配合外部检察机关和法务部门的审查监督，若本单位发现违法、违规行为及时向司法机关反映。定期联合各个职能部门进行内部自查。

（四）紧随医疗改革步伐，改善基层服务环境

深化基层医院的医疗改革，真正从“医药养医”转变为“以技养医”，让医务人员的价值得到市场的肯定。建立良好的医生激励体系，合理体现一个医生的人力资本价值。通过合理提高基层工作者的合法收入，切实解决医务人员的基本生存问题，然后再通过法律法规、行业自律来杜绝收受红包、药品回扣等违法行为的发生。

参考文献：

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[4]牛文君.浅析基层医疗领域的职务犯罪[J].职工法律天地，2018（8）：114.

作者简介：

沈玉鑫，江苏泰州人，江苏其厚智能电气有限公司工程师，研究方向：公立医院管理创新。