网络舆情对基层政府决策模式的影响研究

李才森

（阜阳师范学院 历史文化与旅游学院，安徽 阜阳 236037）

一、研究背景

我国正处于社会转型期，许多新现象和新问题相继出现，事关公众切身利益与日常生活，使得公众对政府工作，特别是对政策制定与执行过程日益关注。以信息化、电子化为主要特征的网络新媒体具有更高的公开性、自由性，很大程度上满足了公众要求了解政治过程，渴望关注政策动向的政治诉求。同时，对于政府来说，利用网络可以方便、快捷地获取公众对某一问题的认知和看法，以此提高公共政策制定过程的科学性与合理性。因此，网络日益成为政府和公众沟通、交流的得力工具。深入剖析网络舆情的传输机理，有助于提高政府与公众的沟通效率，促进政府管理的科学化与民主化。

本研究拟以皖北F市县乡政府为例，采用访谈和案例研究相结合的质性研究方法，分析网络舆情对皖北F市及其所辖县乡政府政策决策过程所产生的影响作用，针对性地为基层政府找到引导和利用网络舆情的有效对策，为发挥网络舆情在基层政府公共政策制定和执行过程中的应有效用提供理论支持。

二、理论基础

议程设置是公共政策过程的第一个环节，直接关系到一项政策的科学制定与有效执行。关于政策议程的研究中，柯布（Cobb）是重要的开拓者，他选择了多个国家的政策议程设置过程进行观察与研究，在分析、比较与综合的基础上，将各个国家的政策议程设置模式分为三种：即外在创始模式、动员模式和内在创始模式[1]。其中，外在创始模式中，非政府团体将对某个问题的关注向公众扩展，形成公众议程，以此对决策者形成足够大的压力，这种模式多出现在自由、民主和多元化的社会中；动员模式是政府直接创设问题并努力将问题从正式议程扩展到公众议程，以动员公众积极支持新政策；内在创始模式与前两种形成明显对比，它一般出现在独裁型政权中，政策决策者不仅不会顾及公众的利益要求，还会想办法把公众排除在政治和政策过程之外，保证政策议程被严格限定在政府机构或特定团体内部。

受柯布的影响，先后有王绍光（2006）[2]、徐增辉（2009）[3]、刘伟（2012）[4]等学者对中国的议程设置模式进行类别划分。王绍光依据政策议程提出者的身份和公众参与的程度，将中国公共政策议程设置模式分为关门模式、动员模式等六种类型（具体见表1）。其中，关门模式最为传统，决策者没有、或者认为没有必要争取公众的支持；内参模式和上书模式比较相似，都是直接向决策者提建议，希望得到决策者赏识，差别在于提建议的主体分别是智囊团和公众中的个人或小团体；与上述三种模式形成对比的是，动员模式、借力模式和外压模式倾向于发动公众、争取公众的支持与广泛参与。徐增辉把议程设置模式分为外在压力型、权威发动型与内在创始型三种，刘伟同样把议程设置归为三类。分别为传统的政治权威主导模式、扩大的精英控制模式和新型的多元主体互动模式。

表1 公共政策议程设置的模式类型

比较而言，王绍光对中国议程设置模式的分类标准，更为全面，得到学术界的广泛认可。六种政策议程模式在中国的实现形式和发展趋势，较大程度上揭示了中国政治制度的深刻变迁和政治建设的演变进程。本文将依此理论为基础开展研究。

三、研究结论

经过案例分析和质性访谈，我们发现，网络舆情对基层政府决策的影响主要体现在对政策议程模式的选择之上。在理论基础的框架内，我们对研究结论进行总结归纳，主要包括以下三个方面：

（一）对政策议程设置的影响占主导

公共政策过程包括政策议程设置、政策规划、政策决策、政策执行和政策评估等五个环节。政策议程设置是公共政策过程的首要环节。从现实来看，一个社会公共问题被公众广泛关注并讨论，但是如果不能列入执政党和政府的议事日程，就仍然没有解决的希望。从理论上讲，只有设定了政策议程，才能启动后续的政策规划、政策决策、政策执行和政策评估环节。或者说，网络舆情是否将对政府决策产生影响，首先取决于舆情内容能否进入政策议程环节，只有得到政策决策者的关注，并被顺利加入到决策者的议程清单之中，才有解决问题的可能性。

同时，受制于政治体制机制的影响，及政策规划和决策工作对专业性和知识性的极高要求，公众很难通过网络舆情对这两个环节产生影响。而政策执行和政策评估的完成更主要的是基层政府各部门或各层级政府工作人员的日常事务，也很难有足够的空间留给公众参与其中。当然，政策执行效果关系到公众切身利益，往往会备受公众关注，一旦出现公众难以理解或难以接受的政策效果，便会引发新一轮的网络舆情高潮，带动政府决策者进行新的议程思考。综合来看，与公共政策过程中的其他环节形成对比的是，网络舆情对政策议程设置的影响占主导地位。

（二）对多种议程设置模式选择的不均衡

新媒体的兴起，直接推动了信息的快速扩展和广泛传播。公众越来越认识到，他们有能力影响那些关乎他们的生活质量和切身利益的公共政策的制定与执行过程。于是，他们不断地要求，并自我寻找在公共决策过程中表达利益诉求的机会。关门模式、内参模式和上书模式等三种政策议程设置模式与这种趋势截然相悖，已不能回应网络媒体对公民参与的实践要求，至少在网络舆情的背景下是不再受欢迎的。与之相反的是，公众参与程度更高的外压模式、借力模式和动员模式成为可选择的公众参与政府决策的方式。我们研究发现，即便都顺应了民主化的时代潮流，但是，在网络舆情对政府决策影响不断加大的背景下，这三种模式对政府决策的影响程度也是很不一致的。

1.动员模式仍居主导

不管新媒体的影响范围有多广，公众的维权意识如何提升，政府作为公共政策决策者的身份不会改变，只有政府才能最终决定一个社会问题能否演变成政策问题，又是否值得政府提出方案加以解决。可以说，在六种议程设置模式中，动员模式和关门模式应是最主要的两种，公众参与程度更高的动员模式无疑比关门模式更符合时代潮流和时代要求。在动员模式里，政府确定一项议程后，会千方百计让公众了解议程内容，引起他们的兴趣，并最终争取他们对议程方案的支持与拥护。

这既是民主政治建设中政策决策者民主意识提升的表现，也是决策者“先发制人”的工作手段，避免新政策因未经社会讨论而遭受公众的广泛异议。相对于高层政府而言，基层政府管辖范围小，决策事项相对简单，这些也是推动基层政府更青睐于动员模式的原因所在。

2.外压模式逐步兴起

外压模式和上书模式一样，都由公众发起，不同的是，外压模式的重点不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，公众通过讲事实、摆道理的方式影响决策者的议程设置，外压模式里，也有讲事实、摆道理的因素在，但更多地强调诉诸舆论，争取大量公众的支持和响应，形成强大的舆论压力，让决策者看到形势的迫切，感受到巨大的公众力量，迫使他们重视网络舆情所反映的社会问题，改变旧的政策议程，形成公众希望出现的新的政策议程。

外压模式的不断兴起与我国民主化进程继续推进的政治背景有很大关系，基层政府不仅强调通过公众座谈会、市长信箱等形式把公众心声“请进来”，更希望公众自己“走进来”，把意见和心声带进政府决策过程中来。更可贵的是，相对于上书模式中公众的“单打独斗”，外压模式把公众的意见进行汇总、整合，更容易引起政府的重视，对政府决策者来说，也可以减少上访量，节省工作时间，提高公众与政府的沟通效率。

3.借力模式偶被选择

在基层政府，借力模式并不常见。即便是新媒体的出现，也没能使借力模式对政府决策发挥更多的作用。与高层政府不同的是，基层政府管辖区域内，智囊团数量有限，且大多属于官方、半官方性质，他们本身具有足够的政治资源与文化资源，即使在新媒体未被广泛使用之前，也可以利用所占有的政治资源和文化资源，表达自己的政治意见。只是作为社会精英的他们，与公众的利益存在很大差异性，其智囊作用未能充分发挥的原因，不在于“不能表达”，而是“不想表达”。另外，外压模式的兴起也挤占了借力模式的作用空间，有些公众意识不到、而智囊力量认为有必要表达的问题，会成为少数付诸于借力模式的社会问题。但是，在外压模式下，公众已经成长为自主性很强、维权意识和能力都初步具备的力量，无需智囊团的组织与调动便可发挥作用。因此，可以想见，在外压模式愈加成熟的背景下，借力模式会越来越不受重视，逐渐式微。

（三）双向沟通模式的形成

网络舆情使政策议程设置的环境发生了深刻变化，传统议程设置的线性传播模式转化为外压模式与动员模式的交互影响模式。这种双向沟通模式的内在运作机理可以通过图1得以展示。图中显示出，网络舆情有政府和公众两种信息源，前者自上而下，借助政府网站、政务微博、百度新闻等正式渠道把政府已经选择的政策议程传输给公众，使公众了解政策议程内容，提前做好接受政策变革的心理准备，同时，也为了争取公众对政策变革的支持，降低变革阻力。后者自下而上，公众把自己的利益诉求通过个人新媒体客户端发表在政府网站的留言板、官方微博的官民互动平台等正式媒体的特定交流平台，以获取政府决策者对相关问题的直接关注，或者在新浪微博、天涯论坛等非正式媒体平台之上表达意见，以引起其他公众的响应，通过“人多力量大”的形式给政府施加压力，提高政府对相关问题的重视程度。

两种不同方向的网络舆情传输模式并不是绝对孤立的，而是更多地体现为交互、整合状态。由政府发起的舆情流，被公众关注后，会被公众自觉映射到个人和所属群体之上，把议程内容与个人诉求进行对比，选择或支持、或反对、或局部改进的回应态度，再自下而上传输给政策决策者，希望决策者考虑个人要求；反之，发端于公众的舆情流，进入政府决策者视野后，也会被结合政府的政策安排再次考量，或接受，或拒绝，或留存备用，然后，再把意见反馈给公众。“两上两下”的信息传输与反馈过程，构成一个闭环的网络舆情流动图谱，揭示了基层政府决策过程中动员模式和外压模式的有效整合，具有很强的现实解释力。

在此双向沟通模式中，新媒体作为网络舆情存在的物质媒介，起到了至关重要的作用。甚至可以说，没有新媒体的存在，网络舆情就成了无源之水。同时，有了新媒体的存在，也并不能保证所有的网络舆情都能通过图中的流程图使公众议程转变成政府议程，只有少数公共问题能够最终进入政府的议题清单，这些问题都是政府与公众双向沟通，共同认可的政策问题。

图1 政策议程设置双向沟通模式的运作机理图示

四、后续讨论

网络舆情具有两面性：既可以帮助政府更便捷、有效地倾听公众心声，了解民情、民意，也可以提高公众参政议政的积极性，建立政府与公众之间的良好关系，提升政治建设的科学性与民主性。同时，由于新媒体平台自身的局限性，网络信息的虚假性和泛化、大量民意“被代表”等情况，不可避免地干扰政府决策，甚至导致政府决策的失误。基层政府面对的是最基层、利益要求最广泛且难以调和的广大公众，更容易受新媒体局限性的影响。

对于基层政府决策者来说，在此背景下，要有效引导和运用网络舆情，向从“畏”到“敬”、从“防范”到“引导”、从“应对”到“利用”逐步转化[5]，发挥网络舆情在基层政府政策制定和执行过程中的应有效用，建立基层政府科学决策机制与网络舆情的长效互动机制，发挥其巨大的正面作用，改善基层政府形象，帮助基层政府完善民主政治，维持社会和谐稳定。

[1]朱亚鹏.公共政策过程研究：理论与实践[M].北京：中央编译出版社，2013：162-164.

[2]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科 学,2006(5)：87-88.

[3]徐增辉，刘志光.政策议程设置的途径分析[J].学术研究,2009(8)：60-65.

[4]刘伟.论我国政策议程设置模式的演进与优化[J].江苏行政学院学报,2012(5)：106-112.

[5]李才森，房正宏.网络舆情对基层政府公共政策过程的影响——以F市县乡政府为例[J].阜阳师范学院学报（社会科学版）,2018(2)：126-129.