基于GIS的土地储备动态管理和监测研究

王伟，李成仁，李春霖

(上海市测绘院，上海 200063)

1 引 言

土地储备是一种大规模的土地获取、整理及供应计划，对城市的发展形态和土地价格具有实质性影响，是调控和规范土地市场、促使城市有序发展、实现社会公共利益的主要手段[1]。通过空间信息平台整合和梳理土地储备项目全过程，有效管理地块储备及供地与规划信息，提高土地资源利用率，为土地征收和土地登记发证提供信息支持和决策依据，具有较强的现实意义。

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的相关精神，上海市土地收储的职能划归政府管理[2]。为了更好地做好储备工作的交接和过渡，需要对历史和现有的储备项目进行整合、更新和完善，建设统一规范的土地储备地理信息库，从而有效促进信息资源的共享和应用[3～5]。通过把分散的信息资源整合到统一的信息服务平台中，实现各类数据的统一更新和维护，加大数据的重复利用性，避免市区两级土地储备部门之间数据不同步而造成的资源浪费[6～9]。

2 总体设计思路

2.1 构建一体化土地储备动态管理模式

在城市总体规划、土地利用规划、土地储备计划的指引下，采用GIS技术构建覆盖全域范围的动态化、一体化、全要素的土地储备动态管理模式，强化土地储备信息与规划土地管理等信息的衔接共享，提高储备工作计划编制、运作程序、工作标准、信息管理的全过程管控能力。

土地储备动态管理和监测是一项长期性工作，通过建立土地储备项目数据管理机制，系统了解各地区土地储备状况，以此全面开展土地储备监管工作。本文梳理了上海市土地储备项目的储备流程，实现了土地储备项目全覆盖，综合反映了项目报批、业务实施、资金管理等实施信息，实现了储备项目数据的实时更新。在对土地储备业务环节梳理、分类基础上，注重业务管理规范设计和流程优化，统一各储备机构业务标准、规范土地储备项目的实施。

2.2 建设统一的土地储备空间地理数据库

构建土地储备空间地理数据库，按照“时间、地区、专题、层级”等不同维度和数据的内在逻辑重新整合已掌握的数据资源，构建可灵活配置管理、动态更新备份的土地储备数据库，通过数据抽取、并行数据库处理等技术，使分散的数据成为逻辑集中的土地储备数据体系，真正实现数据的统一管理、调用、分析和运维，进一步增强土地储备工作的支撑保障能力。

对历年沉淀的储备项目数据、用地现状数据、规划数据、遥感影像数据等进行完整性检查，生成现有数据的详细清单目录。在此基础上，按统一的要求进行数据整理，包括标准化处理、数据项补充、数据格式转换、坐标转换、拓扑重建、数据入库、构建数据索引、建立数据字典、维护元数据等工作。

2.3 搭建全过程土地储备综合管理平台

平台通过控制“业务流”和“资金流”两条主线，对土地储备事务进行规范和实时管理。“业务流”主要实现土地储备中心土地储备业务的全流程、全过程管理，反映土地储备中心和分中心之间各类储备项目的实施进展；“资金流”是土地储备工作的核心，主要是实现资金申请、拨付、结算等全过程的管控和信息统计功能。平台的建设目标如下：

(1)统一信息系统。将全市各储备机构土地储备业务全部纳入土地储备综合管理平台，实现系统统一管理。

(2)统一项目流程。强化土地储备全过程管理，实现土地储备项目全覆盖，综合反映项目报批、业务实施、资金管理等实施信息，实现数据实时更新。

(3)统一业务标准。在对土地储备业务环节梳理、分类基础上，注重业务管理规范设计和流程优化，统一各储备机构业务标准、规范土地储备项目实施。

(4)统一数据共享。建立全市土地储备数据库，实现市、区储备机构与政府职能部门间互联互通，数据有序共享。

2.4 系统框架设计

系统采用三层架构，将页面展示层、业务逻辑层和数据访问层划分开来，实现了各业务模块的“高内聚，低耦合”[10]，如图1所示。

图1 总体框架图

3 体系建设

3.1 土地储备管理流程

通过对上海市土地储备流程进行梳理，将土地储备过程分为前期准备、项目实施、期间管理、项目决算、土地供地五个阶段，土地储备流程如图2所示。

图2 土地储备流程

3.2 土地储备专题数据库

土地储备专题数据库涵盖了空间数据库、项目数据库、资金数据库、档案数据库，具体如图3所示。

图3土地储备专题数据库

3.3 土地储备系统核心功能

面向GIS的土地储备综合信息管理平台涵盖了项目管理、资金管理、资产管理、地图管理、档案管理、机构管理等，其核心业务是实现土地储备管理的辅助决策支持。

(1)项目管理

在宏观层面，对土地储备各类项目进行分类管理；在中观层面，对不同项目的不同处理阶段进行统筹管理；在管理流程方面，对土地储备、土地开发和整理、滩涂造地、造林养护、农业生产等项目的立项、规划土地手续、场地污染调查、农转用、动拆迁、供地、成本认定、审计、委托看护、临时利用、合同管理等环节实施动态管理。项目管理界面如图4所示。

图4 项目管理

(2)资金管理

针对土地储备项目的全过程资金进行管理，包括项目预算、资金使用计划、资金申请、资金拨付、资金结算、成本核算以及土地储备机构的年度资金、计划资金、使用资金、剩余资金等事项的统计和分析功能，主要解决资金口径、资金保有量、账面资金、余额资金、存贷利息、资金拨付等各类资金操作和统计信息报备。资金管理界面如图5所示。

图5 资金管理

(3)资产管理

对市、区土地储备中心名下的各类资产进行登记造册，包括各类储备土地、造地和造林项目、农业生产项目、储备土地临时利用以及各类资金动态情况，进行精细化管理。资产管理界面如图6所示。

图6 资产管理

(4)地图管理

实现对土地储备涉及的地块信息、权属信息、土地规划、城市总体规划、控制性详细规划以及各类基础地理信息底图等的调用，实现对土地储备项目的位置、边界、规划、权属、面积及相关道路、河流名称等信息能够浏览、查询、制图等操作。地图管理界面如图7所示。

图7 地图管理

(5)档案管理

在数据积累和沉淀的基础上，对能够形成统一操作口径和工作流程的格式文档、操作细则以及指导文件要进行标准化管理，及时发布、共享和动态更新。项目实施过程中形成的数据和文档资料，按照档案目录的编制要求，能够自动生成土地储备项目的信息化档案，以便查询和归档。档案管理界面如图8所示。

图8 档案管理

(6)机构管理

结合土地储备中心的职能定位，对分中心和区土地储备中心进行业务指导和行业管理，对区土地储备项目进行信息报备及监督管理。通过系统建设，实现在线信息交流和共享，固化、优化业务流程，提高管理效能。

4 结 语

本文以上海市土地储备动态管理和监测项目为例，介绍了土地储备动态管理和监测的设计思路和业务流程。采用GIS技术构建了土地储备空间地理数据库，并搭建了土地储备综合信息管理平台，能够让管理和决策部门全面把握和掌控储备项目和储备资金的进度情况，方便对储备地块及其周边环境的空间特征进行可视化管理，准确地掌握土地、房屋、交通、市政设施等各类资源现状，为储备过程中的土地评估、可行性研究、成本核算等提供准确的信息支撑，从而提升土地储备的信息化和综合管理水平。