国际比较视角下的养老护理员培养研究

【摘 要】 文章通过探究日本和德国两个国家的政府在养老护理员的培养中所发挥的作用进行研究，并与我国进行对比，认为日本和德国的政府在培养方式、财政支持、政策制定、法律规范等方面可供借鉴。提出我国养老护理员的培养的建议：建立理论与实践紧密结合的多元化培养方式，恢复养老护理员资格考试;加大财政支持力度，增强失业保险促就业功能;制定养老护理员的短期和长期培养规划;完善有关养老护理员的法律法规;加大宣传力度，提升养老护理员社会地位。

【关键词】 养老护理员;培养;政府

2005年修订的《中华人民共和国职业分类大典（增补本）》（下文简称《职业大典》）将养老护理员定义为“对老年人生活进行照料、护理的服务人员”。笔者根据《职业大典》的定义，结合日本、德国的定义以及我国的实际情况，将养老护理员定义为“对因疾病或年龄过大而暂时或永久失去自主生活能力的老年人进行包括但不仅限于生活照料、基本医疗服务和心理疏导等有利于老年人生活的、合理范围内服务的专业照护人员”。由此可以看出，我国养老护理员应是专业的服务人员，掌握一定的医学知识、法律知识和心理学知识，能够对暂时或永久失去自主生活能力的老年人提供专业的照护服务。

2016年，人力资源和社会保障部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，要求各试点单位开展长期护理保险制度的试点工作。截止到2017年末，我国60岁以上的老年人口已经达到2.41亿人，占全国总人口数的17.2%，同期我国的失能和半失能老年人口已达到3650万人，占老年人口总数的15%左右。我国的养老护理员却不到100万人，与不但增加的护理需求差异巨大。

一、日本的养老护理员培养

日本早在1970年就进入了老龄化社会，到2000年时，老年人口数量已占全国总人口的17.34%。因此，日本政府在2000年正式实行了介护保险制度，也就是我国所说的长期护理保险制度。在日本，养老护理员被称为介护福祉士。介護福祉士的定义为掌握专门知识和技术，帮助因身体或精神上的障碍而难以正常起居者入浴、排泄、进食等，并对其他照顾人员和被照顾者进行相关指导的专业人员。[1]日本目前在介护福祉士培养中的主要问题为人员数量不足，不能够应对日益严重的老龄化趋势。因此，日本政府为扩充本国介护福祉士队伍在以下方面发挥了作用。

1、培养方式

日本政府根据不同的人群设立了不同的培养方式。一是培训和进修的方式，已经成为介护福祉士的人员，可以通过进修和培训来提高自己的工作技能和能力。二是福祉教育专门学校的方式，想要成为介护福祉士的社会人士可以通过日本政府建立的福祉教育专门学校来学习介护福祉士专业。三是福祉类高中的途径，即初中毕业的人员可以通过设立介护福祉专业的福祉类高中或中专学校来学习介护福祉士专业。以上三种途径，均可在从事介护工作满三年后，可以参加全国性的介护资格考试，获得介护福祉士资格证书，介护福祉士证书是具有国家资格认定的证书。日本政府设立的多元化的培养方式拓宽了介护福祉士的来源渠道，有利于构建日本较高质量且可持续的介护福祉士队伍。

2、财政支持

在日本，介护培训的课程费用十分昂贵，日本政府为了吸引更多的人从事介护工作，建立了助学金制度，对接受培训的人进行学费补贴。以东京某家福祉教育专门学校为例，进入该校学习的学生每年只需要支付20%的学费，剩下的80%全部由政府资助。而且接受介护福祉教育的人员在完成学业之后只要在介护福祉士工作岗位上工作满五年，就不需要返还学业期间政府资助的学费，这样的助学金制度吸引了一些本国人从事介护工作，一定程度上缓解了日本介护福祉士的紧缺现状。

3、政策制定

至2015年，日本拥有介护福祉士资格的人员大约为120万，其增长速度严重落后于日本老年人口的增长速度。根据日本厚生劳动省预测，到2025年，日本养老护理人口的缺口将高达30万，而一些行业协会甚至预测缺口将达到100万。[2]因此，日本政府制定了一个为期十年的介护福祉士培养规划，也被称为富士山模型。富士山模型由下到上分为三层，第一层为一般性的介护人员，从事基础的介护工作，提供坚强的支撑并不断扩充人员数量;中层人员为潜在的护理人员，主要从事技能要求较高的介护工作以及基层管理工作;顶层人员为具有高水平的护理人才，主要从事战略性的制度建设工作。富士山模型由基层到顶层人员的职业魅力和专业性是不断上升的，日本政府通过这样一个计划，逐步扩大介护福祉士的数量，完善介护福祉士的培养制度，满足对介护福祉士源源不断的需求。与此同时，日本政府还出台了针对留学生的助学金优惠政策，为在日留学生的学习提供资助，通过吸引外国留学生在日工作来扩充本国的介护福祉士数量。

4、法律规范

程伟（2017）对日本介护福祉士国家资格制度及其人才培养的研究中指出，从1950年至今，日本政府颁布了《社会福祉士与介护福祉士法》、《福利人才确保法》、《关于促进确保介护师等人才的法律》等多部有关介护福祉士的法律。[4]从时间上来说，上述法律的颁布实施均早于2000年日本介护保险制度的正式实施时间，遵循了国际惯例原则——法律先行于制度。从内容上来说，上述法律对日本介护福祉士的培养方式、资格证书的取得、培养规划、权利保障和义务履行等进行了较为全面的规定，不仅仅是在培养方面的规范，更是在培养结束后进入工作岗位方面的规范与保障，为日本建立可持续的介护福祉士队伍奠定了基础。

二、德国的养老护理员培养

德国自1995年实施长期护理保险制度至今，已经建立了与其相配套的完善而成熟的养老护理员培养制度。而与日本的情况类似，德国也面临着养老护理员后备军不足的问题。德新社4月25日消息，全德国范围内，2017年有超过2.5万个养老护理人员岗位空缺，德国联邦议会绿党党团主席Katrin G?ring-Eckardt表示，在养老护理领域，德国正面临着真正的专业人才危机;呼吁德联邦政府应尽快出台全面的养老护工规划，填补该领域的岗位缺口。[5]

1、培养方式

德国养老护理员的培养第一种方式也是培训和进修。养老护理企业的员工如果有接受培训的意愿，可以向企业提出申请，企业在其中进行选取认为符合资格的员工参加培训。第二种方式是社会职业教育。职业教育针对的是原职业不是养老护理员、但希望从事养老护理员工作的人群，这一类人可以向当地政府提出转换职业的申请，申请批准后政府会为其提供专门的养老护理培训。德国将老年护理员的职业培训课程分为四个模块，按照所占比重的大小分别为医学专业知识、老年人居室设计、心理调适和法律知识，其中医学专业知识的比重超过50%。德国职业教育的一大特色是理论与实践相结合，根据培训课程要求学生要完成最少2100个理论学时和2500个实践学时，而且理论与实践是穿插进行的，不是完全独立分开的课程。这样的课程设计保证接受职业教育的人可以将理论与实践紧密结合，最大程度地掌握老年护理知识。第三类是德国的大学设置了老年护理课程，可以通过报考德国大学的护理专业，通过四年的学习并考取国家护理师职业资格证，毕业后可以从事养老护理工作或者管理工作。

2、财政支持

德国同日本一样，养老护理的学费也十分昂贵，如果仅由个人承担不仅会增加个人的经济负担也会降低养老护理员这个职业对人们的吸引力。因此，德国政府制定并出台了多元化的资金支持政策。首先，实际从业人员参加培训，是由企业出资的，而企业的培训经费来自于政府建立的“资金池”。所谓“资金池”，是德国政府发明的专门用来支付企业养老护理员的培训费用的模式，政府创建了一个公共账号，企业根据员工数量的不同向公共账号转入不同的资金，当企业中有员工需要培训时，即可从资金池中获得培训补助，补助的费用大于企业缴纳的费用。政府通过这样的方式吸引企业将养老护理员送去培训，提升养老护理员的专业素质，也有利于吸引人们从事养老护理员工作。其次，转业人员参加养老护理员培训，其培训费用是由政府完全承担的，个人无需缴纳。这一资金支持政策大大减轻了人们的转业成本。

3、政策制定

在德国老龄化和少子化日益严重的情况下，德国政府创新地采用了一种与日本不同的政策，鼓勵本国人从事兼职养老护理员工作。在德国，超过半数的养老护理员为兼职养老护理员。兼职养老护理员的主要群体为全职妈妈，政府希望全职妈妈可以利用自己的闲暇时间对老年人进行居家养老护理，并允许她们根据自己照顾孩子的时间来安排自己的工作时间，做到两不误。但是德国并没有像日本一样建立一个完善的养老护理员的中长期人才培养规划。

4、法律规范

德国与日本相同，在长期护理保险制度实施之前就颁布了法律。1994年，德国颁布了《护理保险法》，保证了长期护理保险制度的费用来源，改变了养老护理员的低工资困境。此外，还对养老护理员的培养方式、课程设置、权利义务等进行了规范，为后续培养养老护理员提供了法律依据与保障。

三、我国的养老护理员培养

我国自2016年进行长期护理保险制度试点以来，对养老护理员的需求不断增长。截至2017年，我国的养老护理员缺口达3650万人。在此背景下，国家为吸引人们从事养老护理员职业，增加养老护理员的数量，于2017年取消了养老护理员资格考试，无需持证上岗。

1、培养方式

按照德国和日本养老护理员培养方式的划分方法，我国的养老护理员的培养方式侧重于培训和进修、学历教育两项。一是培训和进修。想要从事养老护理员工作的人可以通过参加政府或者用人单位举办的岗前培训班，进行养老护理知识和技能的岗前培训，培训合格后即可上岗工作。例如北京、黑龙江等省份一些地级市政府和人社部门都共同举办了养老护理员的岗前培训，为有从业意愿的人提供学习途径。这与日本和德国的社会职业教育类似，但从现实情况来看，能够举办养老护理员岗前培训班的省份实属少数，而且培训多为临时性的，不是一种常态化、专业化的养老护理员培训。目前大多数都是用人单位招聘时进行不到一周的岗前培训，这种岗前培训并不能够培养出像日本、德国那样专业的养老护理员。在进修方面，我国已经将在岗培训作为一种常态化的工作，能够做到对养老护理员的知识和技能进行经常性的更新。

二是学历教育。初中毕业的人可以通过中专教育来学习老年护理专业，高中毕业的人可以通过大专或本科教育来学习老年护理专业，以上毕业后可从事养老护理和管理相关工作。我国的中专教育以应用型人才为培养目标，与用人单位联系密切，注重理论与实践的结合。而我国大学的老年护理专业缺乏理论与实践的有效结合，存在理论学习的课时数过大而实践的课时数过少的问题，使得我国培养的养老护理员缺乏一定的专业性。

2、财政支持

在养老护理员培养的财政支持方面，一些省、市的政府纷纷对养老护理员予以补贴以期增加养老护理员的就业人数。例如2018年11月北京市政府颁布了《北京市养老服务人才培养培训补贴实施办法》（以下简称补贴办法）并向全社会征求意见。拟定大中专院校学生入职北京市非营利性养老机构和社区养老服务驿站的，最高可享6万元的一次性入职补贴。在北京的大中专职业学院学习养老护理专业的学生，可以免去学费，还可以获得学习期间的生活补贴。此外，对于参加在岗培训后驱的结业证书的养老护理员还可以获得一次性900元的培训补贴。通过这些补贴来增加养老护理员的吸引力，补充本地的养老护理员数量，提升养老护理员的专业素质。

3、政策制定

目前我国的一些省、市出台了关于养老护理员培训的补贴政策，例如北京市、武汉市，说明地方政府已经开始重视本地区养老护理员的培养，但政策大多针对技能提升方面，缺乏对未来养老护理员培养方向的规划。从全国来说，同样缺乏对我国养老护理员培养方向的定位，没有制定出类似日本的长期养老护理员培养规划。

4、法律法规

我国目前并没有颁布有关养老护理员培养的法律，只是在一些法律法规中涉及到养老护理员的培养。根据2000年国家颁布《职业教育法》规定，从事技术复杂并涉及人民生命安全和利益的职业包括养老护理员在内的人员，必须经过职业技术培训并取得国家或地方承认的职业资格证书后方能上岗就业。[6]2013年民政部颁布的《养老机构管理办法》，其中规定“养老护理人员应当接受专业技能培训，经考核合格后持证上岗”。以上两条都是在2017年取消养老护理员职业资格考试之前颁布的，而且只涉及到了养老护理员的培养以及资格认定，对于养老护理员的权利保障并未提及。因此，我国缺乏有关对养老护理员的权利保障和义务履行的单独的法律法规。

四、经验借鉴

通过以上对中日德三国政府在养老护理员培养中所发挥的作用进行分析，针对我国养老护理员总量不足与质量不高的问题，可以借鉴日本和德国的以下几点经验，有利于后续我国养老护理员的培养。

1、建立理论与实践紧密结合的多元化培养方式，恢复养老护理员资格考试

首先，我国可以参照德国和日本建立理论与实践紧密结合的多元化养老护理员培养方式。一方面，学习德国政府的为转业人员提供培训的方式。现阶段各市级政府可以选择和民营的社会职业教育学校建立长期的合作培养关系，定期举办养老护理员培训班，培养专业性的养老护理员。另一方面，应增加养老护理员培养的实践课程，加强培养单位与用人单位的联系，定期让学员学习的理论能够及时得到实践的巩固。

其次，虽然取消养老护理员资格考試，在短期内虽然可以解决从业人员短缺问题，但从长期来看，不利于养老护理员的可持续培养。因此，我国应在后期养老护理员数量应该恢复全国性的养老护理员资格考试，通过完善培养方式和法律法规来进行有效地保障和监督养老护理员的培养。

2、加大财政支持力度，增强失业保险促就业功能

对于养老护理员的培养，政府应加大财政支持力度，增加对养老护理员的培养的补贴。一是对用人单位的培训补贴。有培训意愿的用人单位可以向当地政府申请养老护理员培训补贴，政府根据培训的安排给予用人单位一定补贴，由此可以完善养老护理员的岗前培训，改变“匆匆走过场”的现状，提升养老护理员的技能。二是对养老护理员的补贴，目前我国的失业保险基金正发挥着促进劳动者技能提升的功能，养老护理员的个人培训补贴可以失业保险基金中支出，由个人先垫付，在培训结束取得结业证书或其证明后发放培训补贴。

3、制定养老护理员的短期和长期培养规划

我国的养老护理员面临着数量和质量的双重困境。基于我国是人口大国，所以不必像德国和日本那样吸引国外留学生和从业者，但可以学习德国吸引国内从业者的创新方式。短期内，针对我国人口的实际情况，可以吸引大龄劳动者（男性45岁以上，女性40岁以上的劳动者）和身体健康的退休老年人从事老年护理员的工作。虽然这类人的文化水平和专业素质等不如年轻人，但相比于年轻人，他们更能够理解老年人心理，在和老年人的沟通交流中有一定的优势，只要加以规范化的培养，可以成为我国养老护理员队伍的基层力量，缓解我国现在养老护理员数量严重不足的情况。长期内，应参照日本建立符合未来发展趋势且具有层次性的养老护理员培养规划，以培养基层养老护理员为主，逐步提高养老护理员的专业性和管理能力，培养和选拔养老护理的高端人才。

4、完善有关养老护理员的法律法规

根据日本和德国政府的经验，结合我国的实际情况，虽然不能在短时间内颁布一部关于养老护理员的法律，但可以先制定一部关于养老护理员的暂行条例或者各省份根据其养老护理业的发展情况制定自己的养老护理员暂行条例，对养老护理员的培养方式、资金来源以及上岗后的权利义务、薪资待遇等都加以明确的规定，保障并规范养老护理员的培养。

5、加大宣传力度，提升养老护理员社会地位

针对养老护理员社会地位较低的现状，我国政府可以通过制作并投放公益广告或者通过网络媒体等方式加强宣传，通过对养老护理员工作过程的解读，来表现养老护理员工作的必要性和重要性，提升养老护理员的社会地位。

【参考文献】

[1] 李扶昆.日本介护人才培养机制及其与我国养老护理职业资格的匹配[J].卫生职业教育，2018.36（11）81-83.

[2] 余星，姚国章.国外养老服务人才队伍建设比较研究——以日本、德国、丹麦为例[J].经营与管理，2017（06）46-51.

[3] 吴为.入职北京养老机构的大中专学生或将有最高6万元补贴[EB/OL].http：//www.bjnews.com.cn/news/2018/11/01/516665.html，2018-11-1.

[4] 程伟，杨根来，柴瑞章.日本介护福祉士国家资格制度及人才培养[J].社会福利，2017（01）53-55.

[5] 驻慕尼黑总领馆经商室.德国养老护理人员缺口达2.5万人[EB/OL].http：//munich.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201804/20180402736787.shtml，2018-4-25.

[6] 卓永岳，卢亦鲁.取消养老护理员职业资格后的思考与建议[J].社会福利（理论版），2018（03）59-61.

[7] 赵立新.德国的护理保险法[J].中国人大，2017（13）51-53.

[8] 刘艺鸥，孟彦辰.老龄化背景下我国长期护理保险法律制度研究——以日本《介护保险法》为借鉴[J].中国医院，2016.20（11）62-65.

【作者简介】

张意如（1996—）女，汉族，山东临沂人，西北政法大学硕士研究生在读，行政管理，社会保障研究.