城市盲目扩张背景下的开发边界划定方法探讨

陶梦莹

摘要：我国快速城市化三十年以来，经济飞速发展的同时产生了环境破坏、交通拥挤等一系列城市病，引发了城市盲目扩张、布局不合理、发展跑偏等负面效应。城市开发边界的科学划定将有效遏制城市的无序蔓延以保护农田和自然资源，同时倒逼地方政府盘活城市用地存量以促进城市集约发展。文章基于这一背景，通过解读国内外相关城市案例，分析得出城市开发边界的划定方法应综合统筹生态底线控制和城市空间拓展需求，并在此基础提出相应思考。

Abstract： Since China's rapid urbanization for over thirty years， the rapid development of the economy has also led to a series of urban diseases such as environmental damage and traffic congestion and so on， which have caused the negative effects of blind expansion of city， unreasonable layout and deviant development. The demarcation of urban development boundaries will effectively curb the unordered spread of cities to protect farmland and natural resources， while forcing local governments to reinvigorate the stock of urban land to promote the intensive development of the cities. Based on this background， the article analyzes and summarizes the urban development boundary demarcation methods which should integrate the ecological bottom line control and the urban space development demand by reading the relevant domestic and foreign urban cases， and puts forward the corresponding thinking on this basis.

关键词：城市盲目扩张；开发边界；城市化；划定方法

Key words： blind expansion of city；development boundary；urbanization；demarcation method

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）02-0029-05

0 引言

我国正处于经济增长和环境保护矛盾突出的时期。在增长主义驱动下，许多城市以用地的拓展来换取经济的发展，从而使得城市规模盲目扩张，以至出现了“鬼城”、“空城”。城市开发边界的划定作为一项具体可操作的空间战略，是防止城市盲目扩张、优化城镇化布局形态、促进城市集约发展的有效途径；是严守生态底线、落实生态文明建设、构建“三生”空间的客观要求；是推进多规合一、完善创新规划编制方法、实现城市空间管制与引导的重要手段。

城市开发边界早已有之，“三区四线”、“生态红线”、“耕地红线”等措施都间接指明了城市开发的方向和路径。当前环境下城市開发边界工作被给予广泛关注，如何正确有效地划定城市开发边界已成为促进城市转型、推进国家空间治理体系和现代化建设的重要手段之一。

1 城市开发边界的概念与政策

1.1 基本概念

城市开发边界的定义尚处于讨论阶段。中规院认为城市开发边界是城市行政辖区内是否可进行城市开发建设的分界线；中国土地勘测规划院认为城市开发边界是基本完成城镇化进程时或资源生态环境可承载的城市最大规模所对应的空间边界；上海市认为城市开发边界是可开展城市建设行为的最大空间范围边界。

综合上述界定，城市开发边界应是可进行城市开发建设和禁止城市开发建设的区域之间的空间界线。相较于城市增长边界的“动态边界、弹性概念”，城市开发边界则体现了“最大边界、刚性管控”的特点。

1.2 相关政策

2013年中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》明确提出要划定城市的开发边界、严控新城和新区的设立以防止城市无序蔓延等要求，以遏制城市的盲目扩张、优化城镇空间布局。

为贯彻落实中央工作会议精神和生态文明建设需求，推动城市内涵式发展转变，2014年国土部和住建部在全国选取14个城市开展城市开发边界划定试点工作；2015年各试点城市明确其城市开发边界的划定思路及方案；2016年专家小组听取并审查部分试点城市的成果汇报。目前相关部门开始总结试点经验、制定城市开发边界相关技术管理规定，接下来城市开发边界划定工作将全面推进。

2 案例解读

2.1 波特兰

城市增长边界（UGB）是美国俄勒冈州波特兰的法定土地规划政策之一。波特兰是在空间拓展导向下进行城市增长边界的划定，主要基于其不同的发展模式、综合评定其对城市发展产生的影响，如考虑邻近城市中心、沿交通走廊发展及避让环境敏感区等因素。其增长边界划定步骤大致如图1。

首先预测人口规模包括居住、就业等，并将其转化为用地需求。以优先考虑内部挖潜、其次考虑外延扩张的方式来满足其用地需求。

然后综合考虑土地适宜性评价和城市拓展方向分析，得出城市增长边界的可能空间形态。根据不同区域的不同发展模式来化其增长边界，形成初步的城市发展模式判断。（图2）

其次结合土地建设情况、城市中心区域分布和生态敏感区及不适宜开发用地，对边界空间进行纠正细化，并划定城市增长边界。（图3）

最后弹性预留。在划定的城市增长边界外设定城市保留区及未确定地区，预留一定的发展空间。（图4）

其中城市保留区是根据一系列指标确定并用以满足未来40-50年的人口和就业需求的区域；乡村保留区是增长边界以外应当保护的具有价值的区域如农场、林地、湿地、河流等，未来50年内应避免城市化。若发展需要扩展边间，则依次优先考虑城市保留地、特殊土地（废弃地）、边际土地（贫瘠地）、农场和林地（按适宜性等级）。

2.2 厦门

厦门实行城市开发边界与生态控制线的两者重合，边界内为城市建设区，边界外则为生态空间。主要采取以生态优先为导向的城市开发边界划定方式，划定步骤如图5。

首先统筹两规合一。厦门城市规划和土地利用总体规划“两规”相比较，有近55平方公里的建设用地指标不能直接使用，因此处理差异地块以形成“两规合一”。（图6）

然后从城市整体发展角度建构生态格局。厦门融合山、海、城，形成“一岛一带多中心”的空间结构，并以此为基础构建了“保育10大山海通廊、划定800平方公里生态保护区、控制237公里海岸线” 的总体生态格局。（图7、图8）

其次划定生态红线。以生态优先为原则，根据高程、坡度、日照、防洪、地质等自然地形因素和林业、水域、基本农田、绿地等生态敏感因素分析，划定适宜开发、基本适宜、不适宜开发的区域。（图9-图12）

最后校核生态空间与建设空间，最终确定城市开发边界。厦门强调城乡一体化，村庄多散布于城市内部并基本纳入城市统一规划管理中，故对城乡建设用地不予区分。（图13、图14）

厦门市构建了全市多规合一业务综合协同平台，将城市开发与国土、规划、农业、海洋、水利、林业、交通等多部门进行综合统筹。

2.3 北京

北京市既有规划管理体系中已存在不同层级、不同类型的管理边界，但尚处于有目标、缺手段的状态。现状用地基本是在规划制定的大框架下填充式发展，实际过程中土地开发和实施责任脱钩，城乡用地蔓延无法遏制，以致多年来北京中心城区的失序扩张与“有城无业”、“有业无城”的卫星城构成城市空间管理的“一体两面”。（图15）

新一轮北京总体规划（2016年-2035年）一改过去主要以用地增量为手段来保障城市发展的扩张式规划形式，而是严格遵循人口规模、生态资源等环境承载力条件，实行底线约束，划定城市开发边界和生态红线，将市域空间划分为集中建设区、限制建设区和生态控制区，实现两线三区的全域空间管制模式。城市集中建设区严格限定在开发边界以内，生态控制区内严格控制管理建设行为，促使城市严控增量、盘活存量，以实现结构优化和质量提升。（图16、图17）

此次出台的新北京总规综合考虑了城市的建设方式和生态环境的保护，以此来划定城市开发边界。切实减重、减负、减量，确定了“人口规模上限、生态控制线、城市开发边界”三条红线，以遏制城市的无序蔓延。

本次规划的战略引领、对建设管理的刚性约束、执行的监督考核，都将对我国未来城市发展规划产生重要的示范意义。

2.4 案例小结

以城市空间拓展为首要因素的开发边界划定方式，着重强调城市建设用地的发展，但没有统筹考虑城市总体空间结构和生态安全格局，其一系列建设用地适宜性评价等手段仅侧重于土地利用。

以生态优先为导向虽然划定了整体生态保护范围，但除生态保护区以外的區域基本默认为建设区域，没有系统考虑城市空间的内涵式发展。

综合划定的方式统筹考虑了城市发展的用地需求和生态环境的底线保护，内外并济的方式可以实现城市建设的集约发展和生态空间的有效控制。

综上所述，内外协调、综合考虑是划定城市开发边界较为科学有效的方法。

3 开发边界划定方法总结

结合案例及相关政策导向，总结出城市开发边界划定方法可大致分为以下四步：

3.1 底线控制

统筹考虑城市生态建设目标和整体生态格局，明确要求严格控制的生态要素及保护范围。通过一系列生态评价方法得出必须要保护的生态控制区范围并以此为开发底线。

3.2 初始边界生成

明确生态控制区等不能进行城市开发建设的区域，在此基础上结合土地利用规划，以道路、河流、山脉或行政边界等为参照，选择具有集约性的地块进行建设用地开发，确定城市开发边界的初始范围。

3.3 终极规模预测

对资源环境承载力、建设用地规模及人口规模等进行预测，对初始开发边界进行合理性验证，以保证城市空间的科学有序发展。

3.4 评估调整生成最终边界

城市开发边界的规模和终极建设用地规模存在一定的比率关系，当初始边界大于终极建设用地规模与相应倍数的乘积，建议重新划定城市开发边界，缩小范围；当初始边界小于终极建设用地规模与相应倍数的乘积，即初始边界预判较为合理；当初始边界小于终极建设用地规模，建议对城市发展规模重新调整，初始边界即为最终的城市开发边界。通过针对性校核及调整并得出最终城市开发边界。

4 结语

规划对于城市发展起着重要的引领作用，而城市发展也应基于用地条件、资源禀赋的合理分析及空间逻辑的有机推演。因此在规划城市时，首先应对城市的现状环境及发展潜力有一个正确评估和初步预判。

从增量扩张到增量与存量并重，再到现在的存量利用为主。新一轮北京总规提出了“建设用地零增量”，新一轮上海总规提出了“建设用地减量化”。以城市开发边界划定范围的严格把控，将切实提高城市的发展质量，在保留城市必要发展空间的同时严格保护生态环境资源。

以“多规融合”为基础，统筹考虑各项规划关于空间开发与保护的限制要素和空间特征，并以此作为划定城市开发边界的基础。城市开发边界的科学划定，对于促进城市布局优化、转型发展具有重要的意义。

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