加强固体废弃物和城市垃圾分类处置

生活垃圾处理涉及千家万户，既是民生关键小事，又是社会发展大事。生态环境部此前一项调查显示，目前，2/3的大中城市“垃圾围城”，1/4左右的城市无适合场所堆放垃圾；绝大多数城市生活垃圾不分类、不按规定投放、混装混运。中国的城市垃圾已进入到分类处置时代。“加强固体废弃物和城市垃圾分类处置”也是政府工作报告明确的今年政府工作任务之一。如何完成好这一任务备受关注。两会上，环境商会通过全国工商联，向全国人大提交了题为《关于保障垃圾处理产业稳定发展的议案》（简称议案）。

为何要提交此议案？

据悉，垃圾处理产业可能仿效新能源汽车、光伏产业，实施补贴退坡直至取消。议案认为，电价补贴对于推动垃圾焚烧处理行业的稳定发展具有重要意义，其政策的延续性直接关系着城市生活垃圾的无害化处理效果。如果该政策取消，可能对我国环境质量的改善产生极为不利的影响。按照2012年国家发改委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》，每吨生活垃圾折算上网电量280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆上网电价0.65元/千瓦时。我国绝大部分垃圾焚烧发电项目的上网电价（含税）组成如下：垃圾焚烧发电电价（0.65元/千瓦时）=当地脱硫燃煤机组标杆上网电价（0.25～0.5元/千瓦时）+省级电网负担（0.1元/千瓦时）+国家可再生能源电价附加基金负担（剩余部分）。从其电价构成上看，补贴的作用的确重要。那么，一旦取消补贴会带来哪些不利影响？议案讲了如下几方面。

一是垃圾处理是公共环境问题。新能源汽车、光伏补贴的退坡，一个重要原因是同类产品的替代性较强。新能源汽车有汽油车和柴油车作为替代产品，光伏产品有其它能源作为替代产品。垃圾处理解决的是环境无害化和安全化的问题。根据生环部《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2017年，我国202个大中城市生活垃圾产生量已突破2亿吨。垃圾堆放不仅产生恶臭，侵占土地，滋生大量病菌微生物和害虫等，还会污染土壤和地下水。垃圾处理已成为影响社会公众生活，必须妥善处理的突出环境问题之一。

二是垃圾处理产能缺口依然较大。按照《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》目标，2020年设市城市生活垃圾焚烧占比50%，全国城镇生活垃圾焚烧产能59.14万吨/日，而2017年分别为43.84%、33.14万吨/日，还有约40%的产能缺口。截止2017年，几乎所有省市（除西藏、青海外）都存在一定的城镇垃圾焚烧处理产能不足问题，即便是现有处理能力相对较强的广东、江苏、浙江、安徽、天津、北京等长三角和环渤海地区的省市，面对经济活动频繁带来的生活垃圾处理量爆增压力，也需应对处理规模滞后于垃圾清运量增长的挑战。

三是焚烧处理具有不可替代的优势。2000年以前城市垃圾处理行业发展初期，由于无害化处理技术相对落后，投资有限，卫生填埋技术凭借适用范围广、技术简单、单位投资和处理成本相对较低的优势，成为城市垃圾的主要处理路线。随着我国城镇化进程的快速推进，社会消费升级使垃圾产生量激增，尤其是快递和外卖餐饮等使生活垃圾清运量和处理量出现爆发式增长，同时，城市房地产开发使土地资源受限，远郊土地填埋又需负担高额运输成本，填埋处理增长乏力。相对于卫生填埋和高温堆肥技术路线，垃圾焚烧具有处理周期短、占地面积小、减量高的优点，能够缓解当前城镇化推进中出现的“垃圾围城”困境。近年来，垃圾焚烧烟气处理技术研发深入，设备国产化应用普及，余热利用系统和尾气处理系统日趋完善，设施运营管理的规范化也降低了二英等二次污染风险。

四是垃圾处理上网电价补贴支出占比可再生能源基金较小。垃圾发电厂属于生物质发电范筹，即便2017年所有城镇垃圾焚烧处理量均纳入可再生能源基金补贴目录，对应的国补资金也仅占基金支出的5.60%。虽然现阶段垃圾焚烧发电技术已经达到国际先进水平，但是前期存量项目技术相对不成熟，补贴取消可能会导致设施运营不稳定，出现大规模排放超标的环境风险。

五是电价补贴取消将改变垃圾处理产业发展模式。垃圾焚烧电价补贴是行业投资回报的重要组成部分，将影响金融资本对于产业发展潜力和空间的预期。大量垃圾焚烧处理项目还处于准备期和建设期，补贴政策取消将显著影响环保公司的融资、项目建设能力，“污染防治攻坚战”的落实将面临更加严峻的形势。尤其对于以企业为主导的产业资本等长效资金，将降低其投入环保行业的意愿。

六是加剧行业非规范竞争行为。现有费用资金来源于社会居民付费（居民）+垃圾处理服务费（地方政府）+垃圾焚烧上网电价补贴。在保障垃圾焚烧厂的正常运营资金需求的条件下，如果调整资金结构为社会居民和地方政府分担，由地方政府通过公开招标谈判给予企业处理服务费单价，自由裁量权和招标总额提高，将会加剧行业恶性竞争态势，尤其是民企居于弱势地位，其议价能力有限，非公平竞争等隐性壁垒更可能导致行业非规范竞争严重。

如何保障垃圾处理产业稳定发展？

议案提出如下建议。一是产业经济政策的调整和实施，应充分论证环境效益和社会效益，尤其应广泛征询和吸纳环保企业、社会利益相关方的意见反馈，预估对于环境产业和经济发展的影响。

二是调整补贴方式和分摊资金来源。如将审批权移交地方政府，可能受地方财政收入波动而影响必要环保费用支出。地方财政应将垃圾处理费用纳入年度一般公共预算财政拨款支出，制定充足的年度预算资金，及时足额支付垃圾处理费，避免因资金来源不稳定而出现普遍拖欠费用现象，变相加重企业财务负担。

三是研究差异化补贴方式平衡不同区域项目盈利水平，减少国家财政负担。对于老少边穷地区的垃圾发电项目，应考虑通过中央财政转移支付方式，弥补当地政府环保资金缺口。