公共行政学的“身份危机”

摘 要：公共行政学诞生至今，其价值规范、研究方法都没有彻底地独立出来。传统的公共行政学所强调的“政治-行政”二分原则导致了这种“身份危机”。沃尔多首先提出以效率至上掩盖民主价值缺失会导致公共行政学依然依附于政治科学的问题。西蒙主张用科学研究方法让公共行政学成为独立的学科。罗森布鲁姆则认为公共行政学同时需要政治、管理和法律的路径。时至今日，如何化解公共行政学的“身份危机”依然没有得到确定的答案。

关键词：公共行政；民主；政治哲学

规范与实证理论是现代公共行政学发展史上的两条重要主线。现代公共行政学正是围绕着这两条理论线索不断发展起来的。公共行政学的诞生可追溯至威尔逊《行政学之研究》的产生，20世纪30年代进入，公共行政学进入发展的黄金时代。西蒙出版的《行政行为》以及沃尔多出版的《行政国家》凸显了公共行政学中的两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学还是价值取向的公共行政学？

直到今日，人们仍然质疑公共行政学的身份与地位：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？” 沃尔多提出的公共行政的“身份危机”仍然没有一个确定的答案，探究这个问题仍然具有重要意义。

一、公共行政的“身份危机”

（一）行政国家

1948年，美国的公共行政学教授沃尔多出版了《行政国家》一书，对前辈古立克崇尚效率的学说率先发难，大加挞伐，就此一鸣惊人。

当时的公共行政学的主流学者认为公共行政是一门价值中立、超党派的、致力于使政府更有效率和效能的社会科学，沃尔多在《行政国家》一书对这种主流观点提出了挑战。

（二）身份危机的表现

“合法性危机”“细想危机”“研究品质危机”一直是公共行政学发展过程中的质疑。这些危机表明，公共行政学还没有形成自己独特的研究范式；另一方面，公共行政学的理论研究也难以得到公共行政实践者的认同。

对于公共行政学的“身份危机”，沃尔多有如下阐述，也被称之为是学术界关于公共行政学的精辟论述，“公共行政学家处于一种模糊不清的、常常令人敬而远之的、二等公民的地位；公共行政学家既是学术界的技术专家，又是实务界的夸夸其谈者。”

“身份危机”就是指公共行政学作为一门社会科学在学术界并不被其他学科的学者所接受，在实践领域，也不够符合当时公共行政人员的实际工作。沃尔多认为，当时的公共行政学始终是属于政治科学的一部分，而并没有完全的独立出来，这一方面的最重要体现就是公共行政学在威尔逊的“政治-行政”二分法中脱离了出来，注重于行政效率的提高，然而行政并不可能完全脱离民主价值的导向作用而存在。

（三）身份危机的缘由——政治行政二分

政治和行政二分之后，行政只对效率负责，“科学管理”在公共行政领域大行其道，并逐渐占据主导地位。沃尔多认为，公共行政学总是自觉或不自觉地体现着政治学的价值追求，如果不将“民主价值”的含义注入到公共行政学，那公共行政学就始终会是政治科学的附属。

传统行政学在追求形式上的民主，但事实却是失去了政治价值上的民主。沃尔多评论道，“传统的民主制度本身不能确保民主；实际上，它们可能妨碍它的实现。” 传统行政学没有注意到公共性问题，“如果说对行政问题的重视会导向技术关注的话，那么，对公共问题的探讨则必然会提出认识价值的要求。技术是要在边界清晰的系统中去加以研究的，而价值的问题则必须面向公众去加以确认。”

政治-行政的分离导致公共行政学在学科发展中没有立足的根基；依据“政治-行政”二分原则形式的常任文官则成为“技术专员”，他们只负责执行政治家的指令而无需对自己的行为负责，诸如人类幸福、福利和美好生活等价值诉求则被抛至脑后，无人问津。

二、应对“身份危机”的三种路径

（一）政治路径：民主价值

罗森布鲁姆和麦克凯迪的评价是中肯的，他们认为“将民主的价值注入到公共行政的理论与实践中，这应该是沃尔多最大的贡献。” 沃尔多在《行政国家》一书中，贯穿其中的一个核心理念就是：公共行政学不可避免的是政治理论，公共行政学的发展是政治思想史的一个篇章。卡罗尔和弗雷德里克森将之称为公共行政学的“沃尔多路径。”

沃尔多认为，尽管传统行政学坚定的主张价值中立的“政治与行政二分”，但它仍然不可避免的是一种政治理论，传统行政学家仍然是政治理论家这一著名共同体的组成部分。沃尔多甚至批判到，公共行政的正统观念不仅是一种政治理论，而且是一种起负面作用的理论，一种要将政治问题变为行政问题的反政治理论。“专制与民主的区别，不在于其行政机关，而在于是否有一个独立于行政之外的、有控制力的民选或代议机关。……工作中的‘专制是工作之外的‘民主无可避免的代价。”

（二）管理路径：科学方法

西蒙则通过另一种途径尝试公共行政的合法化。西蒙主张把公共行政学建成一门科学，通过科学方法将自然科学与社会科学结合起来，并将科学分为实践科学和理论科学两种形式。对于西蒙来说，政治科学的实证方法是研究的根本，他在实证方法的运用上是将事实和价值进行分离，保持价值中立的态度，对于当时社会上所持有的以技术理性为特征的现代化，应该把社会科学和自然科学结合起来，使科学更加统一。

“西蒙主要从决策方面入手，提出在制定决策的时候，也要考虑执行政策的行政方面，而非仅仅局限于整治范围上；沃尔多提出每个决策层级都应该去制定决策，做出计划，拥有民主意识以确保所有的决策都是为了民主的。” 在随后的公共行政发展演变过程中，西蒙提出的把事实与价值进行分离的措施，促进了他将效率至上作为公共行政学的根本，这样使得公共行政学具有了合法性。

（三）法律路径：法治程序

在沃尔多和西蒙关于公共行政论点的基础上，罗森布鲁姆认为：“公共行政的确包含着有规划的勾当，它关注政治和政策制定，主要集中于政府的行政部門，它不同于私营部门的行政，它主要体贴法令的执行。” 他把“公共行政”界定为：“公共行政乃是运用管理、政治以及法令的理论和过程来使成为事实立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与办事功能。”

在罗森布鲁姆看来，公共行政强调的是法治，它包含着的核心价值是：程序性正当法令程序；个人应享有的实质权利和法令的平等保护权；个体价值是公允。

三、中国公共行政的“身份危机”

中国的行政国家模式与西方的模式存在着一定差异，然而西方行政国家所面临的合法性认同危机同样值得中国行政学者的思考。近年来，中国的经济走势保持较快增长，这一现象在国家发改委公布的中国经济增速中有所体现，但另一方面，经济红利不断增长的同时带来的是政治体制所带来的公众认同的递减趋势。政府权力的合法性、合理性乃至政府所发布信息的真实性都在越来越频繁地受到质疑和挑战，公众越来越关注现实社会中出现的问题。

中国学者在关注西方公共行政研究的同时，更需要将视野拉回到中国的现实情境中来，笔者认为学术研究与政府工作的关系可以上升到马克思主义哲学中理论和实践的关系，“理论要从实践中来，到实践中去”。公共行政学研究需要立足于中国的现实情况，深入挖掘问题、发现问题，并最终提出解决的方案建议，这样才能在真正意义上实现学术研究的价值，才能从根本上促进中国公共管理的未来发展。如果仅仅是关注西方国家的理论研究，对中国行政实践的参考价值就会大打折扣。

四、结语

自沃尔多提出公共行政的“身份危机”这一问题以来，中外学者都在不同程度上从不同的角度提出了公共行政合法化的路径。然而，关于这一问题的讨论尚未结束，如公共行政是一门科学还是一门艺术？划分科学和艺术的边界又在哪里？衡量的标准又是什么？此外，在不同国家、不同地域之间，公共行政的“身份危机”又有其各自的特点，这就需要各国学者的共同努力从而在世界范围内推进公共行政学科体系的完善和发展。

参考文献

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作者簡介：谷润田（1997- ），女，汉族，首都师范大学大三年级在读。