地方官员个人特征与官员任用浅议

摘 要：在“影响官员晋升的因素”的分析框架下，本研究分析中国281个地级市市长简历，探讨基本特征对正厅级官员晋升市长的影响。通过回归分析得出以下结论：官员的个人特征，如年龄，性别，教育，交流经历和政党年龄，与官方层面的市长晋升线性相关。其中，出生年代构成显著影响正厅级官员晋升市长的因素；交流经历对正厅级官员晋升市长呈负相关关系，越是有交流经验的正厅级官员不容易晋升为市长；教育也是在官方层面上对市长晋升产生重大影响的一个因素；党龄对正厅级官员晋升市长的影响是显著的，入党时间越久越容易晋升为市长，学生时期是党员的正厅级官员更容易晋升为市长；女性在正厅级官员晋升为市长的队伍中只占极少数，男性正厅级官员更容易晋升为市长。

关键词：个人特征；官员晋升；影响因素

改革开放后，中国经济体制逐步转变为市场经济体制，中国目前处于社会转型期，建立市场经济，需要由政府来推动，一方面，官员掌握着的社会资源越来越多，权力也越来越大，另一方面，中国的官员自古至今抱有一种强烈的政治抱负，信奉晋升为崇高理想和毕生追求的热度丝毫没有减退。党的十九大报告提出要“坚持正确选人和用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准。”，“如何正确选人用人”成为政府行政体制改革和创新社会治理面临的重大课题。其中，行政标准问题和影响因素已成为官员与公共行政研究人员之间的共同课题。同时，促进机制影响了基层官员的行为选择，决定了地方政府的行政效率水平和公共服务质量。因此，通过确定促进官员和使其发挥作用的影响因素，可以实现对政府组织的有效管理，并研究决定官员晋升的因素。本文旨在研究影响正厅级官员晋升为市长的诸多因素，明确每个因素的重要性，理清影响官员晋升的一般机制，为一般性管理控制提供参考条件。

国内外学者对中国官员政治晋升的机制倾注了极大地热情，围绕影响政府官员晋升的因素和作用机理展开了大量研究，目前，官方推广理论主要有两种：一种是精英官僚理论，另外一种是派系竞争理论，前者认为政治晋升是官员精英政治的产物，后者倾向于官员晋升是派系竞争的结果。还有学者利用中国省委和政府的“最高领导人”来测试这两种理论的适用性。例如，李洪斌和周立安等人在省委书记和省长数据的基础上进行了实证分析，发现省委书记、省长与其经济绩效密切相关。一些学者还将相关理论扩展到省委以下的党委或政府“最高领导”官员，试图在更低官阶证明精英官僚理论。例如，林廷金研究了中国地级市长的晋升，发现市长的晋升速度与城市的经济成就正相关。但也有人认为派系竞争理论比精英官僚理论更具有说服力。Opper等人从省党政领导的晋升数据出发，认为“非正式关系”是影响省领导晋升的关键因素，而经济绩效对其晋升并不显著。

总之，政府官员晋升的决定因素是多种多样的，包括经济增长和地方治理、人际关系、地理联系等原因，但对官员晋升的研究并没有真正深化官员的官方简历，特别是针对地级市市长个人简历、自身特征的研究少之又少。基于此，本文对官员个人工作史与生活史进行内容分析的方法，进行地级市市長自身特征与晋升作用机理研究，提出的研究问题是：自身特征（出生年代、交流经历、民族、性别、党龄等）是否影响地方正厅级官员晋升为市长的仕途前景？

一、文献综述与研究假设

一直以来，有大量的学者将官员特征与官员的晋升进行关联研究，得出了各不相同的结论。何淳耀、孙振庭等通过考察地级市市长的晋升机制，发现地级市市长的晋升机制在区域之间存在一定的差异，与中西部地区不同，经济表现对促进东部地区市长的积极性存在影响但有限。傅立平、李永辉等人的结果表明，官员任期与区域产业结构升级存在显着的正相关关系。同时，他们还发现，基于对全国地级城市面板数据的实证分析，地方政府官员的竞争可以显著促进城市扩张，地方政府官员的任期和年龄与城市扩张之间存在显著的负相关关系。何嘉鑫通过经济增长目标、官员特征和官员晋升的关联研究，发现经济增长目标的完成比例越高，官员的晋升概率越大，而在影响经济增长目标完成的因素中，曾在省政府、省委任职的官员完成经济增长目标的概率更高。于旭鹏认为，学历是选拔人才的重要标准。谢良军基于政企合同的视角，发现在面临更大的晋升压力时，市级官员更倾向于干预企业投资，其任期与公司的过度投资水平正相关。通过对省委书记和中国省长的数据分析，张尔升和胡国柳发现地方官员不同个性特征对产业结构的影响上存在不同的异质性。

综上可见，官员自我特征对官员晋升存在着紧密的关联。近年来，社会上不断给官员贴上标签，比如“最年轻80后厅级干部”，这些标签使得年轻干部在官方舞台上成为一个引起广泛关注的特殊群体。有些人已经上了局级职位，而且更多的已经出现在基层县级职位上。不仅在干部队伍中，而且在各行各业，年轻的“80后”，即使在“90后”，他们也开始崭露头角。一方面，干部年轻化在一定程度上能够激发工作队伍的活力，提升干部队伍建设的延续性；另一方面，实施干部队伍振兴政策，优化干部队伍结构，增强干部队伍活力，提高党的执政能力，保障党的执政。在此基础上，本文提出了第一个需要验证的理论假设。

假设1：越年轻的正厅级官员越容易晋升为市长。

促进干部跨地区、跨区域交流是培养干部、提高干部综合素质的重要举措。当干部在几个不同岗位上工作以承担更重要的任务时，他们会更有信心。例如，选择沿海发达地区干部在内地交流工作，可以带来对外开放的思想和先进的经济发展经验，弥补大陆干部开放的不足。根据《党政领导干部选拔任用条例》：“提任县（处）级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历”；“提任县（处）级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上”。可以看出，跨部门、跨区域的工作经验是晋升的重要先决条件。在此基础上，本文提出了第二个理论假设进行验证。

假设2：有交流经历的正厅级官员越容易晋升为市长。

在不同的历史时期，党对干部“德才兼备”的具体要求是不同的。在革命战争年代，对党忠诚、敢于斗争、勇敢奉献、不怕牺牲的干部都是好干部。在社会主义革命和建设时期，讲政治、业务精的干部是好干部。在改革开放初期，党的十一届三中全会确定了党的路线、方针和政策，这个时期拥护党的领导、敢作敢当、勇于创新的干部就是好干部。现在，我们提出讲政治、讲规矩等具体要求，突出了好干部标准的时代内涵。但无论在哪个时期，讲党性都是干部的基本要求，特别是十八大以来，党中央提出党要管党、从严治党的管理方针。基于此，本文提出第三个有待验证的理论假说。

假设3：党龄越长的正厅级官员更容易晋升为市长。

二、研究设计

（一）模型建立

Timeit=Centuryit+Jiaoliuit+Partyit+Workit+SPTit+Sexit+Levelit+Regionit+Yearit+εit+ci

（二）变量解释

i表示城市；t表示年份；Timeit表示官员从正厅到市长经历的时间和经历的岗位次数；Centuryit表示官员出生年代：40后赋值为1，50后赋值为2，60后赋值为3，70后赋值为4；Jiaoliuit表示官员是否有交流经历：有交流经历=1，没有交流经历-0；表示民族；Partyit表示官员党龄；Workit表示官员工龄；SPTit表示官员学生时期是否为党员：是=1，否=0；Sexit表示官员性别：男性=1，女性=0；Levelit表示城市级别，以省会城市为参照组设置虚拟变量；Regionit表示以中部地区为参照组设置地区虚拟变量；Yearit表示年份虚拟变量：2006年之后赋值为1，2006年及以前赋值为0。ci为不可观测城市特征；εit表示随机扰动项。基本变量描述性统计如表1所示。

三、实证结果分析

根据最新公布的2016年《中国城市统计年鉴》，共有291个城市（不含香港、澳门、台湾），考虑到2003年以前城市数量变动较为频繁，2003年至今形成了较为稳定的地級市及以上城市数量，我们最终采用的面板长度为2003～2015年，并对数据进行以下处理：第一，剔除北京、天津、上海和重庆等四个直辖市样本；第二，剔除海南省的三沙市和儋州市、贵州省的毕节市和铜仁市、青海省的海东市等五个后期设立的地级市样本；第三，剔除2011年撤销地级市的安徽省巢湖市；第四，剔除数据缺失较为严重的拉萨市；第五，以市长作为筛选对象，剔除重复的市长样本。本文最终获得了2003～2015年281个城市1125个市长样本。市长特征数据主要来源于人民网《中国领导干部资料库》、凤凰网《中国政要资料库》，并利用新华网、百度百科等网站进行核查和补充。以上数据均通过官方公布的网站查询获得，具有较高的可信度。

（一）出生年代

第一，出生年代对正厅级官员晋升为市长的影响是显著的（Sig.0.000）。出生年代可以作为识别官方时代特征的特征，也是官员的历史印记。在不同的历史背景下，有不同的政治生态、经济和社会环境，公共部门组织也会随之产生不同的用人偏好。可以看出，出生时间构成影响官方层面官员晋升的硬件和门槛，是我国现行晋升制度设计中的重要考量。

第二，回归系数（-2.062）是负的，反映了出生年代越晚则越容易晋升。出生年代一方面反映正厅级官员的资历深浅，另一方面受干部“年轻化”政策倾向的影响，出生年代较晚，反而更容易晋升，这验证了我们的假设1。

（二）交流经验

中央在2006年颁布的《党政领导干部交流规定》指出，县级以上地方党委和政府领导必须在同一岗位上任职10年，必须进行交流。同时，中央政府还颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》，规定官员在同一层次职务的任期不能超过 15 年。也就意味着，官员在同一职位上任职满 10 年，就必须换岗交流到其他地方（或部门）去任职。干部交流反映了官员的政治经验，促进了地区（或部门）之间的官员交流。并客观地限制同一地区（或部门）官员的任期，这将有助于消除官员抱团利益联结，打破官员长期在同一地区（或部门）工作形成的“关系网络”。表1中“交流经验”回归系数是正的，反映了在正厅级官员中交流越多的反而不容易得到晋升，这个结果与我们假设的截然相反，这可能是由于过多的交流导致任期较短，不利于官员参与晋升竞争。

（三）党龄

党龄反映了一名党员干部政治生活开始的时间，党龄越长反映干部接受党的教育越久。党管干部是党执政地位的重要体现，十八届三中全会《决定》提出：“强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重”，因此在用人过程中，党龄也成为了正厅级官员晋升市长的影响因素。从回归系数的绝对值及正负上看，在控制其他变量后，正厅级官员党龄越长更容易晋升，同时在“学生时期是否党员”这一指标中，也能侧面反映党龄对正厅级官员晋升竞争的影响，学生时期是党员区别于学生时期非党员，从表一中可以看出为学生时期是党员的正厅级官员更容易晋升为市长，这验证了我们的假设3。

（四）其他

（1）性别

从表1可以看出，党和国家对女性干部比较重视选拔培养，一般还有任用上的比例要求。这项研究发现在中国共产党的宪法中“重视培养、选拔女干部”的规定一致，女性正厅级官员晋升为市长是有的，但是，受中国传统文化的影响，男女承担着不同的社会责任，即“男主外，女主内”。因此，在正厅级官员对市长的竞争中，男性占据绝对的主导地位。与此同时，我们还发现，只要女性进入官员行列，性别对晋升速度的影响就不大；即使有影响，也是正面影响。从回归系数的绝对值和正负两方面来看，在控制其他变量之后，男性官员比女性更有可能获得晋升。在实践中，女性干部的正职较少，但她们可能正在晋升。有时她可以直接从副手晋升为高级副手，因此女性的晋升速度可能高于男性。而且，为响应国家“重视培养、选拔女干部”政策要求，某些职位的晋升候选人要求明确包括“需要女性”的性别要求，并允许更多的女性级官员获得更多的晋升机会。

（2）学历

学历对正厅级官员晋升市长也有显著影响。第一，研究生学历对正厅级官员晋升的影响是显著的。政策设计上，学历是基层官员晋升等级的必要条件，大学本科是对市长学历的基本要求。而从现实情况来看，观察281位市长学历数据，可发现100%都具有大学本科或以上学历。在上述情况下，研究生学历对正厅级官员晋升的影响显著，则可以判断，大学本科这一学历下限，已经不能适应正厅级官员群体的人才现状及其更高层次人才选拔的实践。通常情况下，一个人学历越高，能力越强。依据我国干部管理的“四化方针”以及各项法律规定，理论上，学历越高则晋升可能性越大。现实中，具有研究生学历的正厅级官员也占了多数。学历对晋升速度的正面加速作用，可以解释官员追求高学历的现象。在干部“知识化”政策倾向下，学历显示了官员具有更高的精神境界和知识层次，提升了作为基层官员的他们在人民心目中的形象地位，也更加契合新时代政府行政的需求，所以具有高学历的正厅级官员更加容易晋升为市长。

（3）城市区域

不同区域的正厅级官员晋升为市长的几率存在差异，整体而言，东部地区的正厅级官员晋升为市长的几率低于其他地区的官员，外地升迁的西部地区官员晋升为市长的几率小于其他地区的官员。

四、结论与建议

基于上述回归分析，本研究得出了一个基本结论：出生日期、交流经验、性别、教育和党龄与市长晋升呈线性相关。具体而言，在基本特征中，首先，出生年龄构成了影响市长晋升的重要因素。其次，交流经历对正厅级官员晋升市长呈负相关关系，越是有交流经验的正厅级官员越不容易晋升为市长；此外，学历也是影响市长层面晋升的重要因素；党龄对正厅级官员晋升市长的影响是显著的，入党时间越久越容易晋升为市长，学生时期是党员的正厅级官员更容易晋升为市长；女性在正厅级官员晋升为市长的队伍中只占极少数，男性正厅级官员更容易晋升为市长。

本研究首先分析简历，挖掘地方官员个人特征对其晋升的影响，其独特性体现在研究视角和数据基础上。基于该研究的结果，提出以下建议：首先，鉴于目前市长晋升政策要求较低，建议将市长的低學历限制提高到硕士学位，使学历的客观标准能够有效促进人才的选拔。其次，相对于美国等西方民主政治制度下的基层官员晋升，中国官员的晋升容易受到年龄、性别等自身因素的影响而导致晋升动力不足，受基层群众影响无硬性依据可考，建议加强群众提名，推广干部提名，确保代表公开表达提名权。最后，建议加强干部履历信息的公开性和透明度，完善干部晋升的标准，即制定法律法规，规范干部晋升提名标准和决策标准。

参考文献

[1] 胡光宝，张春生.中华人民共和国公务员法释解[M].中国方正出版社，2005-5-1.

[2] 李景治.党政一把手选拔任用机制的完善[J].社会科学， 2014年5期.

作者简介：边晓杰（1990.03- ），男，汉族，河南漯河人，桂林理工大学助理研究员，研究方向：社会服务与管理。