农村低保政策执行中的福利治理困境的形成逻辑

和红 陈乃一 黄茂捷

摘 要：农村低保政策是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理的重要方面，是国家贫困治理的重要保障。文章立足福利治理场域视角并借鉴其他视角的相关成果，通过对福建省A县农村低保实施过程的深度考察，阐释了农村低保的运作过程中的福利治理困境，分析在复杂场域中政策目标定位偏差发生的逻辑。研究发现，虽然现有的政策工具和识别技术不断完善，但是基层民政工作人员的政策执行价值取向在避免审计部门和纪检部门问责与上级提高低保覆盖率间权衡，导致其政策把握尺度过严，形成了一定数量的低保边缘户，上级提高低保覆盖率指标也难以实施。

关键词：偏差；福利治理场域；农村低保；低保边缘户

一、问题的提出与文献述评

农村最低生活保障制度（简称农村低保）是农村低保政是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理能力的体现之一，是贫困治理的重要保障。农村低保是否能够真正发挥作用，很大程度上取决于政策瞄准机制和落实过程的效率，即对贫困者的瞄准精度。朱梦冰、李实利用 2013年住户调查数据对现行农村低保瞄准进行分析发现，农村地区实际低保覆盖率较低，漏出率和误保率较高，在697户低保户中符合低保线标准的低保户仅占全部低保样本户的9.18%，漏出率高达82.61%，误保率高达90.82%；并且，三大地区低保样本的瞄准率进行对比发现，东部地区的漏出率最高，但误保率较低，西部地区的低保漏出率和误保率较低，中部地区的误保率最高。有鉴于漏保、错保一直广为诟病，学术界和实践界都从技术和政治层面进行了深入思考，以期纠正低保政策制定和实施过程所形成的目标定位偏差。

从技术视角看，瞄准机制简约化通用性的内在要求与社会环境复杂多样的现实状况之间的矛盾导致瞄准偏差的出现。贫困类型的多样化、家庭收入核算难度以及核查内容的复杂性化等客观环境因素在面对统一、简约的收入目标定位机制时，必然会出现低保政策的瞄准目标与认定标准莫衷一是。针对收入测量困境，中央层面提出将低保认定条件由“收入标准”转变为“收入—财产标准”，地方政府也出台相关措施实现“收入—财产标准”的政策落地，并且成立了居民经济状况核查中心、推动省级经济核对平台等技术手段的实施。

政治视角主要基于“自上而下”和“自下而上”政策运行的体制，即从政策运行的科层系统层面探求低保目标定位偏差的形成原因。“自上而下”路径强调政府系统内部“委托——代理”的治理关系，基于基层代理人的制度执行偏差与权力寻租，从瞄准依据、对象识别方法、监督制度等制度程序上反思低保存在的制度漏洞。实际上，农村低保政策执行更是一个由政策对象、相关利益群体、村干部等社会行动者“自下而上”主动参与的双向互动过程，村干部扮演着基层官僚和行政人员的双重角色，大量的政治和社会因素充斥于低保政策执行中，政策执行难以具备必须的中立性和技术性。与理论界的解释呼应的是，中央出台一系列政策规范低保的操作程序，削弱村干部对社会资源配置的扭曲性操作，强化基层政府在低保实施和监督中的主导地位。同时，地方的纪检监察机关聚焦社会救助领域瞄准精度，坚决查处违规违纪问题、纠正“宁漏勿错”等懒政不作为和不正之风。

从理论上讲，技术视角和政治视角的研究思路虽然找到了瞄准偏差的直接原因，但是仅从技术手段、政策执行主体一个方面考察，忽视了政策执行过程技术手段、政策执行主体以及政策执行的情景是交织互动。同时，实践层面技术手段的改进和纪检监督的加强是否真正实现了应保尽保，是否引致了一些新的瞄准偏差。治理场域本质上是基于地理或议题形成的制度生活空间，不同能动主体在依据场域中的制度规则和自身占据的位置构建起相对稳定的关系网络和可预测的互动行为模式。治理场域视角克服了技术视角、政治视角仅从一个层面讨论政策运作的局限，能够描绘出治理情境中各类结构之间的互动模式和各自演进的过程，将低保政策运作过程放到更宽广的视阈加以探讨，不仅蕴含着理论上的突破，更能对现有的低保运行现状进行全新的解释。本文立足福利治理场域视角并借鉴其他视角的相关成果，通过对福建省A县农村低保实施过程的深度考察，阐释了农村低保的运作过程中的福利治理困境，分析政策目标定位偏差发生的逻辑。

二、理论基础与分析框架

福利治理”主要有两层意涵：（1）对福利的治理，超越传统政府范式下的福利发展模式和机制基础上，通过多元主体结构的重新组合、权力（权威）形式的重新调整、作用机制的重新融合，从而实现特定福利目标的系统性实践。在此过程中，“福利”是治理的对象、治理的内容。（2）以福利进行治理，指政府借助福利政策、福利资源和福利计划进行社会治理的实践过程，实质是国家治理体系对福利要素的结构性吸纳。依据第一层福利治理的含义，农村低保制度将全体农民作为潜在的保障对象，但它并非普惠型的公共福利，而是有选择性地针对特定群体，将保障对象规定为“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准，即只有当个体通过自己的努力无法达到最低生活标准，成为底线人群时才有享受社会救助的。依据第二层含义，农村低保政策成是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理能力的体现之一，是贫困治理的重要保障。

福利治理必然会嵌入特定的社会环境，这里“特定的社会环境”就是福利治理场域。本文认为，福利治理场域是多元行动主体为了处理公共福利事务而建构的、其关系和行为模式受到普遍认可和接受的制度生活领域。福利治理场域的结构包括三个维度：一是福利治理场域的构成主体。农村低保政策的福利治理场域的多元行动主体至少包含省民政厅、县市民政局、村级与农民，这些能动主体在场域网络中都占有特定的位置、发挥不同的作用。二是福利治理场域形成的原因。就农村低保政策而言，福利治理场域的形成主要包括多重关系类型所构成的乡土社会场域和基于社会救助资源分配的政治场域，政治场域又由自上而下的行政网络和横向监督网络构成，乡土场域则是多种要素、资源、规则、网络及其博弈构成的特殊地方性情景。三是福利治理场域运行的制度。制度能够向场域内的行动者提供稳定性和意义的规则性、规范性和文化。不同的部门和机构在各自履行智能时形成的相对固定且各不相同的组织偏好和资源配置。省级民政部门出台的家计调查实施细则以及家庭收入核查办法，同时又出台了支出型贫困的补充意见，构成了低保政策福利治理场域的正式规则；县级和村镇民政部门工作人员处于科层制结构的最底层，并没有太多的制度话语权和解释权，他们在体制内的长期工作中形成了一些约定俗成的行事逻辑，体现最为明显的就是惯性的行政思维，“上面怎么规定我们就怎么做”，“不犯错”成为他们最基本的行事逻辑。四是福利治理场域运行机制。即无论是低保制度还是精准扶贫，其救助对象的范围通常都是由上级限定（界定）的，基层政府是根据下达的指标确定贫困人口。这也就意味着，无论是政策文本還是代理人的政策执行事实上都处于上级的数量控制之下。低保政策执行的政治场域包括自上而下一体化推进的治理结构和横向的政府部门间关系的治理结构。行政系统对政策目标的解读常常对其选择与传达政策工具的倾向性有显著的影响，而且不同层级行政机构和不同政府部门会将其部门利益诉求渗透进政策目标的解释之中，这就会形成不同政府部门乃至不同层级行政机构有时会发生直接冲突与不一致。在低保政策执行中，县级民政部门和乡镇将“一个不错”排在“一个不漏”的前面，而省级民政部门基于扩大低保覆盖面的政绩要求，将“一个不漏”排在“一个不错”的前面。

三、低保福利治理困境的特征

（一）“游走”的边缘人员：多样化的贫困现实与政策一刀切

县市普遍采用“农民人均收入”的办法来认定低保户，同时再经省平台核实，最终确定农户的低保资格。2015年F省启用省级核对平台经济核对后，民政部门基本将省经济核查平台的认定结果直接作为低保认定标准，通过核查虽然可以查出了以往无法掌握的低保家庭经济收入、存款数额、购买房产和非生产性必需的机动车辆，但是都是严格标准一刀切，所有稍微不符合条件（大部分是属于边缘附近的贫困人员）都被清理出去。低保边缘人员具体上有以下几种情形。

第一种情形，有少数家庭收入虽略高于低保標准，但因病、因灾、子女就学等原因造成家庭开支较大，生活基本属于入不敷出，处于极度困难的人群也被清退。案例一：B乡D先生，其妻为重度残疾人（精神2级），需要长期服药治疗，每年需花费大笔医疗费，一家四口人居住在破旧的危房里。家庭经济来源于D先生打零工杂工来维持。因为D先生前几年办了茶叶店工商执照，现在却没经营，也无收入。2017年初，借钱按揭买了小轿车约12万，两三个月后，因无法偿还按揭，就将小车卖了，按揭未期满不能过户。D先生原属于国定贫困户，通过帮扶于2016年底脱贫，但由于家庭经济收入不稳定，经济非常脆弱，属于低保边缘户，但又拥有小车以及营业执照，按规定无法纳入低保。案例二：C乡为安溪县的城东新区，有很多拆迁户。特别是一些孤寡老人60多岁，已经没有什么收入来源，但村干部基本都不敢给他纳入低保，而且这种现象在大建设、大开发的乡镇普遍存在。原因在于这些老人名下有多套的拆迁安置房，但这些安置房不仅没交房连房地产权证都没有，农户都是借钱过日子。

第二种情形，家庭收入波动较大，因无法准确核实而没有予以低保。案例三：C乡S先生患有下咽癌，丧失劳动能力；妻子在家养猪；长女订婚生子，户口未迁出，次女还在学校。经经济核查其家庭出入账有15万元（经核查为扶贫款），金额较大。案例四：C乡C老汉，C老汉生病丧失劳动能力，其妻及儿媳在家务农种植淮山，其子在外打工，月收入2800元。经经济核查，其家庭出入账有18万（经核查为扶贫款），存款2千多。因C乡从事电信诈骗活动的人员较多，无法确定其是否参与或将账号借给他人用于诈骗犯罪活动，故没有予以低保。

第三种情形，一些贫困户在政策收紧时被排除，在政策放松时又被拉入。案例五：C乡W先生：2016年3月份省核对平台发现W先生有存款30万元，其子有存款21万元，不符合低保要求，从2016年第二季度开始取消低保要求。W先生不服民政部门的做法，多次到乡政府上访要求恢复低保资格，理由是自己为残疾人没有劳动能力何来的30万元，儿子为精神失常长期被关在屋子里，连银行卡都不会办理，怎么会有存款。况且自己是真实贫困，家庭困难全村都知道的，住房都快塌下来了。后来经W先生回忆，曾经有邻居花150元购买他们父子的身份证的复印件，当时他也没太在意。乡政府在W先生多次上访后，经入户调查和村镇干部的核实，让其先联系邻居将银行存款全部取出，并进行销户，等下次低保申请时，再上报省平台核查。到2017年7月，省核对平台查询，发现W先生因一个女儿嫁出未迁户口，未按实上报，所以低保申请未通过；2017年，根据省民政厅关于进一步增强低保制度惠民实效六项措施的通知，针对残疾人放宽申请条件，可以先上报通过再核实。W先生一家三口人于2018年1月起才被列入低保。

（二）上级“一个不漏”与下级“一个不错”；福利治理困境

2016年以来，F省不断全面提高城乡低保标准，特别是农村低保提标幅度普遍加大，但低保人数仍呈持续下降趋势，低保对象占户籍人口比例明显偏低。这种状况与F省经济社会发展水平很不相称，并引起民政部的注意。鉴于全省低保人数一直处在持续降低的境况以及民政部门的压力，F省民政厅出台《关于进一步增强低保制度惠民实效六项措施的通知》，要求各地要先纳保，后审核，坚持把“一个不漏”放在“一个不错”前面，坚决防止“宁漏勿错”倾向，进一步放宽低保审核标准，以及完善延保减退机制，来确保低保惠民举措落地见效。但是该措施落实效果并不理想。

尽管农村低保在实现“应保尽保”方面卓有成效，但在执行过程中产生了民政厅和县市、乡镇民政机构及工作人员在政策目标定位上不一致。为使有限的福利资源能够得以最大效率的使用，县市、乡镇民政机构及工作人员需通过严格的工作程序与方法去进行低保对象的瞄准，满足“精准”的要求，这成为基层民政工作人员政策执行的主要原则，表现为严格把关低保资格审查、审批过程。同时，在出现了低保标准不断提升但低保人数不断下降的现象后，上级民政部门开始反思并试图纠正这种过于严格甚至是苛刻的政策目标定位方式，放宽低保政策准入机制。这是两种不同取向的行事规范，都有着各自的行为动机和实际效果，形成福利治理事实上的困境。

A县早在2015底开展农村低保清查活动，由县纪委联合民政局、工商局、公安局、住建局进行多部门联合行动，仅2016年享受农村低保人数比2015年下降了45.9%，除了部分“人情保”、“关系保”被清除，但也有大量属于低保边缘的贫困户被清除，或者先被退保后再被纳入。乡镇村居根据核查结果对不符合要求的低保对象进行全面清退，这些被清退的对象大部分是不符合政策要求的。2017年底农村低保人数比2016年底下降了9.32%。

农村低保对象瞄准采取省级平台进行核对，虽然实现了制度的规范化和公开透明，但是依然不能有效识别一些事实上的贫困对象。低保对象的类别化，使得部分符合条件的低保对象被排除排斥在低保制度之外。乡镇村居干部认为通过此次核查，今后如再发现有不符合条件的人员纳入低保，上级肯定要追究问责，特别是纪委监察、审计等部门重点关注的领域，因而把握政策尺度过严，宁左勿右。各乡镇民政办负责人均有反映有些贫困户甚至是重度贫困户因为硬性条件约束而无法纳入低保。

F镇副镇长陈忠旺：现在贫困对象多样化，上级政策不稳定，没有细化方案，导致基层干部对贫困对象识别没有很好的把握，特别是纪委和审计部门的标准跟民政部门给我们的标准是两套不一样，民政要求“一个不漏，一个不错”而纪委是“一个不错，一个不漏”，对于我们来说，当然是严格执行纪委标准，这样也导致一些可上可下处在走钢丝的贫困户被我们剔除掉。