肇庆高新区“三旧”改造规划探索

■ 刘 飞 张容芳

肇庆高新区借鉴周边园区经验，确定“低效用地更新”为城镇发展的主要工作，并将“三旧”改造工作作为重要抓手，以促进社会经济高质量发展，实现节约集约用地的目标。

一、“三旧”用地的界定

根据《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》、《广东省人民政府关于提升 “三旧” 改造水平促进节约集约用地的通知》等有关文件要求，将以下土地列为“三旧”用地：

（1）城区范围内“退二进三”的产业用地；

（2）城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；

（3）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；

（4）不符合安全生产环保要求的厂房用地；

（5）布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；

其中“旧城镇”改造指城区内国有土地的旧片区、旧房屋等的改造。包括城镇国有土地上建设年代久远、基础设施不全、影响城市功能、建筑结构陈旧、存在安全隐患以及因公共利益需要拆迁的房屋及其附属物均纳入旧城镇改造范围。

“旧厂房”改造指影响城市功能的旧厂房改造。包括根据产业需要“退二进三”的企业工业用地，因城乡规划调整不再作为工业用途的厂房（厂区）用地，国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地。

“旧村庄”改造指“城中村”、“园中村”、“空心村”等在内的旧村庄改造。包括：被产业园区占据或包围的城中村、园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”；布局散乱、条件落后，规划确定改造的村庄。

二、肇庆高新区“三旧”用地现状

（一）“三旧”用地筛选

图1 “三旧”改造用地红线图

肇庆高新区位于珠三角中心区西部，肇庆东端，是肇庆对接珠三角的门户城市。本次规划范围为肇庆高新区行政范围96。7平方公里，三旧用地的筛选采用GIS软件，对目标库进行分项评分和综合加权的方法，着重筛查高新区内低效用地和空间老化区域，作为“三旧”改造的重点区域。经筛查，确定高新区重点改造区域位于高新区中南部，包含“三旧”改造地块40个，面积总计353.44h公顷。其中旧城镇7个，占地132.06h公顷；旧厂房21个，占地185.78h公顷；旧村庄项目12个，占地35.60h公顷。

（二）“三旧”改造用地特征

肇庆高新区的“三旧”改造用地的现状主要有以下特征：

（1）肇庆高新区的“三旧”改造项目全部属于国有土地。

（2）受到建设资金的限制，高新区中心城区早期建设的部分公共服务设施和市政公用设施规模偏小、档次不高、设施陈旧，难以满足大旺片区发展的需要。拥挤与破旧的建筑对城市面貌产生了负面效果，新旧建筑混杂，严重影响了城市功能提升和城市形象。

（3）由于历史遗留问题，部分早期发展的工业企业产业结构低下、厂房破旧，对周边地区造成环境污染，有些甚至占据中心区核心位置，严重影响了城市功能提升和城市形象。工业大街、政德街和滨江路一带的旧工业用地，与城镇住宅混杂布局，脏、乱现象比较明显。

（4）区内散布的旧村庄、旧厂房的无序建设影响了高新区的发展，低下的土地利用率使得用地紧张的高新区需要尽快启动旧村庄、旧厂房的改造，以促进高新区土地资源的高效、集约利用。

三、“三旧”改造规划布局

（一）“三旧”改造目标

以“三旧”改造工作作为推动产业升级、扩大内需、建设宜居城乡的重要手段，扩展现代产业发展空间，推动低污染、低耗能、高附加值的高新技术产业加速发展和集聚，促进经济结构的优化，改善民生，提升人居环境。

采取以点带面、重点突破的方式，按照“局部试点、结果可控”的原则，先易后难，突出重点，先行改造旧厂房、中心城区旧城镇、城镇局部老旧设施。力争到2020年，全面完成“三旧”改造，向着功能配套完善的现代工业城的目标发展，引领肇庆产业升级；优化空间布局，使道路交通和城市景观有明显改变，第三产业发展有更大空间，居民居住条件和生活环境有明显改善。初步建成环境优美、绿色环保的以山水为特色的宜业宜居的现代工业城。

（二）“三旧”改造功能分区

为更好地引导改造方向形成规模效应，符合城市的整体发展方向要求，根据改造项目的性质和所处的区位，划定五类改造分区。

（1）门户形象提升区：位于肇庆高新区南部，广贺高速、广佛肇城际轨道等区域性交通汇聚，是肇庆高新区形象展示、对外交流的城市客厅。规划围绕高铁站点，重点完善商务、办公、文化娱乐以及居住等复合性功能。

（2）优质生活提升区：位于肇庆高新区中心城区，为肇庆高新区中心服务区，重点提升该地区的生活配套、公共服务功能， 高端商务办公、总部经济、行政办公功能等产业服务功能， 疏解旧城密度，增加绿地开敞空间，提升旧城区生活质量。

（3）产业升级转型区：位于南部工业片区，包括沙沥片区（首期工业园）、临江片区以及南部片区， 建设较早，部分企业投入产出低，不符合未来产业发展要求。规划重点对现有圈而未用、 经济效益低下、因亏损而停产半停产的企业用地和土地利用率较低、有污染的项目予以调整置换，进行二次招商，或通过“腾笼换鸟”对低效项目的土地、厂房进行回收，重新招拍挂引进新的优质项目；或通过“盘活存量”对一些企业内部存在的部分征而未用的地块和建而未用的厂房对接洽谈寻找适合项目入驻提高土地的再利用效率。

（4）高新技术产业培育区：依托中恒医药、海王健康产业园、北部产学研配套区，重点发展健康产业、新能源新材料、互联网技术等高新技术产业。

（5）产学研配套与休闲旅游区：位于龙湖片区，依托大南山、龙王庙水库等优良的自然山水资源， 打造产学研配套服务区以及休闲旅游区，为高新区高新技术企业提供生产服务以及为产业所需求的高端人才提供优良的居住环境。

（三）“三旧”用地布局规划

肇庆高新区“三旧”用地空间资源面积统计总量为353.44h公顷。其中：居住用地155.71h公顷；工业用地105.04h公顷，公共管理与公共服务用地10.06h公顷，商业服务业设施用20.05h公顷，交通设施用地30.63h公顷，公共设施用地3.61h公顷，绿地与广场用地18.49h公顷。本次规划“三旧”用地布局将依据总体规划，充分考虑公共利益的需求，力求通过挖掘现有可利用的空间资源，完善城市功能，改善民生，提升人居环境，并推动产业升级转型。

（1） 改造后的可出让用地（包括产业园区内的工业、仓储、居住用地，以及可出让盈利的商业服务业用地）约233.31h公顷，政府主导的非盈利性建设用地约110.22h公顷，较好地兼顾了公共利益的满足和市场需求。

图3 “三旧”分区改造规划图

（2）改造后将增加68.52h公顷居住用地，可以满足2.4万人的居住需求，且主要位于中心服务区以及规划的副中心区，可以为用地紧张的中心服务区增加居住用地，满足中心区居住紧张问题，改善中心服务区居住环境。

（3）改造后将增加3.61h公顷公共设施用地，增加的用地主要集中门户形象提升区，除了旧大旺医院拆除导致改造后医疗用地减少，其他各类公共服务设施用地在改造后均有不同程度增加，使居民生活配套服务更为便捷和完善。

（4）改造后将增加18.49h公顷的绿地与广场用地，主要位于门户形象提升区，为丰富居民休闲游憩场所、提升规划新建的副中心区和高新产业区的环境奠定了基础。

（5）改造后一类工业用地将增加27.32h公顷，二类工业用地将减少98.71h公顷，工业用地整体减少71.39h公顷，符合肇庆高新区产业结构升级转型要求，为附加值高的高端产业腾出用地，在一定程度上缓解了现状用地指标日益不足的难题。

四、分类改造指引

图4 “三旧”改造用地规划图

根据对已实施“三旧”改造地区的经验总结，“三旧”改造从用地性质的改变上分为两类，一类用地性质不变，另一类用地性质改变；从建筑和功能上，上述两类又可分为三类，即拆迁重建、改造更新和保留整治。

（一）旧城镇改造指引

肇庆高新区旧城镇主要改造方向为完善中心城区各项城市建设以及商业、医院、科研设施等公共服务设施和水厂等市政公用设施。

1.旧城镇改造策略

肇庆高新区中心城区整体建设质量较好，仅需要通过少量拆迁达到环境整治和绿化美化，并对局部设施进行完善提升即可。因此采用保留整治为主、改造更新为辅的改造模式。改造中根据具体地块的情况和总体规划，确定是否改变用地性质。

广东省农科所、旧大旺医院设施陈旧、质量较差，难以满足使用要求，因此采用拆迁重建模式，其中省农科所用地不改变用地性质，改作为高教园区用地，旧大旺医院用地改变用地性质，改造为一类工业用地。

肇庆市大旺华侨自来水厂、高新区人民医院、宝信厂等建设较早，设施难以满足未来发展要求，且对中心区的景观有一定影响，因此采用改造更新模式进行改造。其中，水厂和医院不改变用地性质，后者改变用地性质，退二进三发展商业和居住设施。

2.控制要求

（1）完善土地出让机制，积极鼓励以“净地、熟地”出让旧城镇改造用地，减少日后物业拆迁纠纷。

（2）旧城镇尤其是中心城区的改造要结合市容改造、交通疏理、环境改造等措施进行综合整治。

（3）中心城区美化建筑外墙、整治卫生死角；拆除危楼，将用地用于绿地建设或公共设施建设；根据服务半径健全最基本的生活公共设施；按照消防要求疏通、增加道路，增加停车场等交通设施。

（4）逐步改造中心城区市政管线，使其满足现状需求，并适当超前。

（二）旧厂房改造指引

1.旧厂房改造策略

大旺砖厂采用拆迁重建改造模式。将属于破旧厂房、临时建筑和单层简易结构厂房并已制约周边地块发展的旧厂房拆除后，不改变用地性质，用于建设新厂房。新建时提高产业类型的门槛，提高用地容积率和土地利用率。

中心服务区南部的旧厂房采用拆迁重建和改造更新相结合的方式。该处厂房陈旧、破败，产业类型粗放，并有一定环境污染，影响了中心区的扩展和服务功能提升，也严重影响了中心区整体景观和环境卫生。根据总体规划调整现状用地性质，对破旧厂房、临时建筑、单层简易结构厂房、历史手续不全以及产业类型粗放的旧厂房实施拆除重建，对建筑质量尚可保留利用的实施改造更新，将工业用地转变为居住用地和商业用地。

建设路和滨江路沿线旧厂房采用改造更新的改造模式，不改变用地性质。将传统工业的改造与大规模的技术改造结合，促进传统产业的升级，消除污染源，做好环境保护措施，减小对周边地区的环境影响。

2.控制要求

（1）分析影响拆除区土地利用与功能组织的重大因素，合理确定拆除区的用地布局与功能组织，明确各类用地的分布与规模。

（2）拆除重建地块要制定符合所在分区的建筑层数、容积率、绿地率等指标，建设风貌要与周边和谐统一，贯彻集约用地思想。

（3）未拆部分通过市容改造、交通疏理、环境改造等进行综合整治，并且将城区周边的厂房改造成商业、居住用房，还可用于发展无污染的一类工业。

（4）以规划为先导，促进所在地区产业结构优化，提高土地集约利用水平和产业集聚水平。

（5）在符合现行国家规范的前提下，综合考虑不同地块的环境状况、历史人文和物业特点，确定容积率以及其它相关规划指标，鼓励适度提高工业用地建筑容积率。鼓励标准厂房出租，并对集约、节约用地的工业项目进行奖励。

（6）不改变土地用途的旧厂房改造后，与改造工业项目相关的配套生产性服务业，包括办公、研发培训、产品检测、产品展示、物流配送、信息及中介服务、员工村、公共食堂等，其面积比例不得超过工业用地总面积的7%。

（7）鼓励有条件的旧厂房“三旧”项目转变用地性质，提升城市功能，按照广东省“三旧”改造相关优惠政策执行。

（三） 旧村庄改造指引

1.旧村庄改造策略

肇庆高新区作为国家级高新区，根据其总体规划，用地以工业用地为主，并配套居住和服务设施。肇庆高新区旧村庄改造用地总量不大，鉴于其较为雄厚的经济基础和优良投资环境，高新区的旧村庄改造宜采用拆迁重建模式，这样有利于全区统一规划指导下开展整体开发建设，营造高档次的投资环境。按照高新区整体开发建设的推进要求，安排旧村庄居民整体搬迁、异地统一安置，旧村庄拆除后根据总体规划的有关要求，按照城市的标准进行建设。

2.控制要求

（1）尽快编制旧村庄改造地区的控制性详细规划，将旧村庄与周边用地统一规划，保证城乡建设面貌的协调并为改造的用地功能和建筑容积率等规划设计条件提供规划依据。

（2）做好旧村庄搬迁居民的安置，同步建设安居工程，妥善解决居民居住问题。利用高新区的自身优势，为村庄居民提供就业机会。

（3）安置住宅可采取大混居安置和小聚居安置的方式，即在居住区内将商品房和安置住房混合布置进行建设及统一安排配套设施，在各类型住区内部将相同文化背景的居民集中布置在一起，形成小聚居形式，使村庄居民与其他的居民在大空间下能共同公平的享用社区公共设施，实现不同阶层大融合。

（4）由政府或政府委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。