上海生活垃圾分类治理模式探索

■ 罗 楠

鉴于垃圾治理综合施策的条件已逐步成熟，笔者认为上海应分别从政府推出垃圾随“贴纸”收费、社区构建相关者利益共享机制、企业参与末端治理等角度切入，破局垃圾分类困境，探索出一条具有上海特色的垃圾治理模式。

一、生活垃圾分类发展现状及存在问题

（一）政府垃圾分类投入大，但治理效果存在提升空间

上海垃圾分类的正式提出始于上世纪90年代中期，历经“试点、推广、调整、实施”等多个阶段，目前已初步建成了垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全链条管理制度。通过20多年的努力，上海在垃圾分类制度建设方面成绩斐然。

一是上海生活垃圾分类起步早。早在上世纪90年代，上海即开始推广垃圾分类，开始单独收集废玻璃和废电池；2000年上海成为首批8个垃圾分类试点城市之一，正式提出“垃圾分类”的概念，将垃圾分为有机垃圾、无机垃圾、有害垃圾和可回收垃圾四种。

二是上海垃圾治理投入多。“十二五”期间，上海市容环境卫生设施建设累计固定资产投资额达83亿元，在城市市政公用设施建设固定资产投资完成额中占比4%。尽管城市基础设施建设优于全国平均水平，但上海的市容环境设施固投占比仍然高于全国3%的平均水平。2011年，上海以“百万家庭低碳行，垃圾分类我先行”工程为载体，开始推行干湿垃圾分类试点；截止到2016年底，上海市生活垃圾分类覆盖500万户，约2500吨/日湿垃圾被分类利用。

三是上海分类政策设计较完善。2010年，上海以世博会为契机，垃圾治理工作进入了“快车道”，相继出台了《关于进一步加强本市生活垃圾管理的若干意见》《关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见》《上海市促进生活垃圾分类减量办法》等政策，形成了以环境补偿制度、减量补贴、绿色账户为核心的激励政策体系和以联席会议制度为核心的生活垃圾分类减量推进机制。2019年，《上海市生活垃圾管理条例》出台，至此，上海垃圾分类已形成了从国家基本法、综合法律、行政法规到地方法规的完善法律体系框架。

但相比治理目标，减量效果存在一定的提升空间，如：2016年起上海超过北京，位居“全国城市生活垃圾产生量”榜首；上海住宅小区的生活垃圾分类覆盖面虽然已达到60%以上，但距离“生活垃圾分类全覆盖”的目标仍有一定空间；全市约2500吨/日湿垃圾被分类利用，按照湿垃圾55%的占比估算，湿垃圾利用率仅约6%，以分类促进减量的效果有限。

（二）居民主观分类意愿高，但实际参与率低

上海居民分类意愿高、具备分类能力，推进居民垃圾分类有基础。在分类意愿方面，垃圾分类具备民意基础，绝大多数居民已经形成了垃圾分类的意识，91%的受访者愿意参与垃圾分类。在分类能力方面，居民具备垃圾分类的常识基础，78%的受访居民在垃圾分类测试中及格；但分类知识的准确性有待提高，仅有3.1%的受访者在分类测试中取得满分。

但实践中，居民垃圾分类的参与率和分类质量都有待提升。分类参与率上，仅有11%的受访者每次都会分类投放垃圾；高频和低频参与者呈“三七开”，34%的受访者每次大多会对垃圾进行分类投放，而偶尔或从来不参与分类的受访者则占66%。分类质量上，仅有0.3%的受访者表示小区垃圾分类不存在任何问题。分类准确度低是问卷调查反映的首要问题，21%的受访者表示各类垃圾投放混乱、分类质量低；从数据上来看，湿垃圾虽然在生活垃圾产生量中实际占比约55%，但实际分出的比例仅为20% ～ 25%，突出反映了前端分类质量低的问题。此外，受访者反映的其他问题还包括：分类投放后混装混收、随地乱扔垃圾现象增加、收运不及时导致恶臭和渗滤液影响小区环境等。

（三）缺乏有效抓手和机制是根本原因

垃圾治理服务属于准公共品，本应将“有形的手”和“无形的手”结合起来。但长期以来，上海垃圾处理依赖于政府兜底，过度使用垃圾填埋场和焚烧厂，不仅使政府面临末端处理产能缺口的治理危机，还导致固废处理行业市场空间有限，形成了垃圾没出处、出处不赚钱的负反馈循环和固废处理企业“无米下炊”、末端处理压力大的“双输”困境。

另外，政府长期以来倚重以绿色账户为核心的激励制度，约束制度缺位，强制性措施缺乏监管抓手，基层主体没有执法权，强制分类、行政处罚等约束措施难以落实到个人，无法对居民“搭便车”形成约束。而且政府只分类投放、却混收混运，没有建立完善的垃圾治理生态，无法激发居民垃圾分类的积极性，形成政府“热”推动、居民“冷”参与的矛盾局面。

此外，全流程设施体系缺位，是当前垃圾治理困境的直接原因。第一，分类运输体系尚未建立，混装混运打消了居民参与垃圾分类的积极性，36%的受访者由于垃圾设施不合理而较少参与垃圾分类。第二，分类收集体系尚未建立，混收模式直接导致了低资源回收利用率，形成了资源回收企业“无米之炊”的局面。第三，混收模式下，填埋场成为兜底角色，政府在前端分类和后端填埋上均面临较大压力。

（四）四类政策工具各有分工，经济约束型政策空间较大

面向居民端解决垃圾分类困境的政策工具主要有4种：命令控制型、经济激励型、经济约束型和社会参与型。“垃圾不落地”“定时定点”“投放人管理制度”是典型命令控制型工具，命令控制型工具以政府强制力为后盾，以法律、法规、规章等为基础，可以对其他3类工具形成支撑。经济激励型工具则包括绿色账户、环保金等，是垃圾分类推广初期各地普遍使用的引导手段。垃圾收费、行政处罚都属于经济约束型工具，既可以倒逼居民参与垃圾分类，又可以为垃圾处理提供资金支持。社会参与型工具主要是动员居民、社会组织、居民自治组织等参与垃圾分类，措施包括教育宣传、组织志愿者队伍、建立社区回馈机制等，社会参与型工具不依赖于强制措施和利益分配，是构建垃圾分类长效机制的必要补充。就上海而言，4类政策工具各有职责，下面重点就4类具体政策展开必要性和可行性分析。

经济约束型工具有潜力、有基础，是推动垃圾分类的有力杠杆。国内外实践经验已证明，缺乏约束的激励机制对生活垃圾分类的促进作用有限，激励下的参与率一般不超过50%，推进生活垃圾强制分类需要约束与激励相结合。目前，上海垃圾分类工作已进入“最后一公里”，但政策工具仍以绿色账户等激励手段为主导。未来上海应着力在经济“硬约束”上“补短板”。以垃圾收费为例，美国环保局研究发现，按量收费可以减少生活垃圾25%～45%，可以提高垃圾分类参与率（参与回收利用报纸、玻璃、金属瓶和塑料的居民占比）20%，提高垃圾循环利用量50%；同时在已实施PAYT（垃圾按量收费）的社区垃圾收费支持率达到90%，2/3的社区没有因为垃圾收费而增加预算支出。

表1 美国各地采用PAYT后，促进垃圾减量和再利用的效果明显

经济激励型政策空间有限，但存在优化空间。以绿色账户为例，目前上海绿色账户的渗透率（绿色账户渗透率=绿色账户覆盖户数/户数总和）已达58%，仅有55%的受访者表示会为了绿色账户积分而参与分类，绿色账户能够动员的群体比例与渗透率持平，能够继续动员的居民数量有限，未来潜力不足、天花板明显。在实践中，绿色账户的“后劲不足”已显现，从不使用或几乎不用的绿色账户持有者占比达47%，积分沉淀和账户活跃程度下降的现象比较突出，激励手段的边际效应递减显现。

绿色账户的实际用户和潜在用户比例持平

社会参与型政策是垃圾管理的长效工具，应作为长期抓手逐渐铺开。对上海而言，上海目前垃圾分类的采用率约为11%，正处于推广垃圾分类的关键阶段，是推广垃圾分类的关键转折点。在这一阶段，垃圾分类的早期参与者是突破转折点的关键群体，充分发动早期参与者参与动员工作和以社区为轴心的宣传教育是促进分类意愿和参与率收敛的核心途径。从问卷结果来看，受访居民中，学历为专科及以上、职业为家庭妇女的居民每次都会分类投放垃圾的比例最高，退休人员每次都会和大多情况下会参与垃圾分类的比例最高，可以重点发动专科及以上学历群体、家庭妇女和退休人员参与垃圾分类动员工作，利用熟人社会网络和社区工作，入户动员居民参与垃圾分类。

命令控制型工具是其他措施的基础，目前已初具雏形。《上海市生活垃圾管理条例》已于2019年2月19日发布，条例明确了处罚标准、各社会主体参与的途径，提出要逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，为经济约束型政策、经济激励型政策、社会参与型政策的落地提供了法律依据。至此，上海市垃圾分类的顶层设计已经形成了从基本法、综合法律、行政法规到地方法规的完整架构。

二、再造垃圾治理的上海模式

（一）建立垃圾治理闭环生态

垃圾治理应以三方各司其职、四个环节有效衔接的治理生态为导向，率先明确湿垃圾生化处理、可回收垃圾资源化利用、干垃圾焚烧处理的末端治理路线，并依此构建政府、居民、企业各司其职的闭环生态。

1.破局多头管理，强化政府牵头部门的协调和处置能力

增强牵头部门的统筹协调能力，使其在全流程闭环管理中居主导地位，不仅可以有效消除监管盲区，还可以避免重复建设，促进两网融合。

2.有抓有放，激发社会资本在后端处理领域的活力

一方面，要发挥政府在收运设施建设、运营上的主导作用和综合利用中的辅助角色，使后端处理主体可以共享收运设施，并弥补市场机制在低价值可回收物利用上的失效。另一方面，在监管规则、价格机制充分捋顺的基础上，试点特许经营模式，建立资源回收价格与企业盈利的联动关系，对低价值可回收物形成制度化补贴，培育专业化企业。

3.夯实基层执法权，构建多主体共治机制

探索引导社会自治，明确街道、社区居委会、物业等各方在垃圾分类中的责权利，框定街道、社区居委会、物业职责安排和基于成果的考核奖励机制制度，建立管理人与执法部门的联动机制，做到权责统一；明确对相关责任人混装、混运、混处的处罚标准和执法主体，保障垃圾管理的执法“刚性”。

4.做好宣传工作，打造利益相关者生态圈

推广前期宣传工作中的可复制经验，扩大“绿主妇”队伍，借鉴杭州“虎妈”经验，充分发挥家庭主妇、退休人员等的余热，利用熟人社交圈，增强宣传教育的效果。多种渠道搭建社区利益分享机制，如就地利用湿垃圾作为社区绿植的肥料，建设小区内部“花园”；集中出售可回收物，形成“分类基金”奖励池，按每户分类效果返还给居民等。

（二）补齐分类设施不足短板

通过优化末端处理设施，倒逼中游转运环节能力提升和前端有效分类，进一步促进两网融合。

1.末端加快推动湿垃圾处理设施落地

湿垃圾处理设施具有分布广、贴近小区等特点，为防止“邻避效应”，可主动公开信息、建立回馈机制、搭建监督平台等手段，通过为周边小区提供绿肥、供热等方式与居民共享环境收益，增强居民的参与感和获得感。

2.中前端完善从投放到收运的分类设施

统一小区垃圾箱房、运输工具、中转站等设施的类别和标识。借助智能化设备，强化垃圾分类设施的计量、记录和追溯功能，为监管提供数据支撑。

（三）引逼结合提升治理能级

1.开拓思路，出台强制性管理措施

76%的受访者表示强制措施会促使其更好参与垃圾分类，上海出台垃圾分类强制性措施具备一定的民意基础。由此，建议先行先试将垃圾分类参与情况与物业星级、居委考核、个人信用分数等挂钩，对接城市网格化管理平台，夯实垃圾分类监管的抓手。建议城管部门设置环境警察，执法力量可根据实际违规率动态调节，对随意丢弃垃圾、故意不分类和乱投放等行为加大处罚力度。

2.分三步走，逐渐推广垃圾随“贴纸”收费

为了提高收费体系前垃圾收运系统的兼容性，建议上海打造随袋收费“升级版”——随“贴纸”收费，居民可以将发放或购买的贴纸粘在任一符合要求的自有容器中。垃圾袋专用贴纸应具有以下要素：防伪标志、用户信息条形码、容器体积和颜色（不同颜色的贴纸对应不同类别的垃圾）。如此，既可减少政府投放塑料袋的压力，也可以提高其他渠道产生的塑料袋、纸盒、纸箱的利用率，避免增加白色垃圾。

具体操作层面，垃圾随“贴纸”收费可借鉴排放权交易制度，分“三步走”。一是免费发放，居民可在便利店、物业或居委会免费获得分类贴纸，第一阶段的重点是培养居民分类习惯。二是免费配额+超额付费，按照减量目标，测算人均垃圾袋用量作为基准配额，配额内的垃圾贴纸免费发放，超出配额部分，仅干垃圾袋专用贴纸计量收费，其他三类贴纸仍免费发放，第二阶段的重点是培养居民垃圾收费意识。三是全面付费。基准配额内以政府补贴为主，有偿发放垃圾袋专用贴纸。超出配额部分，购买垃圾袋专用贴纸采用超额累进价格，第三阶段的重点是引导居民减少垃圾排放。在推行垃圾收费“三步走”的过程中，要配合监管措施，并充分利用“贴纸”条码的追溯功能，防止产生非法倾倒或者假冒垃圾“贴纸”的现象。

3.奖惩结合，建立菜单式的垃圾分类奖惩价目表

为了最大限度地引导本市居民参加垃圾分类，避免矛盾冲突，提高垃圾治理的精细化水平，笔者建议在垃圾收费“三步走”的过程中，要因地制宜、奖惩结合、逐渐推广垃圾收费，稳扎稳打，探索出一条最接上海“地气”的垃圾收费路线。按照《上海市生活垃圾管理条例》中“逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”的要求，建议在试点区域率先推进垃圾分类计价价目表。笔者认为垃圾收费的价格水平与垃圾分类的必要性负相关，越有必要分类的垃圾，收费水平越低；而垃圾分类的必要性与其资源化价值、环境风险正相关，也就是回收利用价值越高、对环境破坏力越大的垃圾，越有必要对其进行分类。按此逻辑设计，建议干垃圾的收费价格最高，可回收物和有害垃圾次之，湿垃圾价格最低。

表2 试点探索菜单式的垃圾分类奖惩价目表

4.有的放矢，精准优化激励措施

垃圾分类仅凭经济激励是行不通的，但经济激励作为约束机制的辅助手段，在打通分类推广的“最后一公里”上至关重要。根据问卷调查，物质激励手段更受居民欢迎，53%较少参与垃圾分类的受访居民表示，如果采用物质激励措施，愿意参与垃圾分类，优化以绿色账户为代表的物质激励措施仍有一定的意义。未来，可从宣传教育、硬件配套和奖励机制三个方面重点切入，精准挖掘绿色账户的潜力。首先，宣传教育可以有效释放具备申请意愿的居民需求。在没有或较少使用绿色账户的受访居民中，28%表示不知道该如何办理。具体而言，60岁以下的受访居民由于不知道办理方法而没有绿色账户的占比较高，这个年龄段群体是重点攻坚对象，应重点加强线下推广工作，如入户宣传、实地培训等。其次，要完善相关硬件配套，提高绿色账户覆盖率的物理基础。在没有或较少使用绿色账户的受访居民中，29%表示小区没有相关硬件配套。在具备使用绿色账户条件的小区里，建议尽快配套设施，包括绿色账户积分设备、自动兑换机、扫码支架等。最后，建议未来适当加大对绿色账户的资金支持力度，扩大可兑换物品的种类。问卷显示，居民最希望纳入的兑换物品包括交通充值卡、话费卡、流量卡等。

受访居民希望纳入绿色积分兑换的物品