国企打造战略型董事会面临挑战

李江宁

战略目标必须在执行实践中形成，战略目标也必须在执行中调整。不可能我只管战略不管执行，你只管执行不管战略对不对。理想的状态应该是战略由CEO提出，经过董事会批准，然后由CEO执行。理想状态的董事会不仅要批准战略，还要批准预算、管审计、管高管考核薪酬，管CEO的更换，即要成为战略型董事会。在美国接近于这种理想状态公司治理的大企业不少，但中国还极少

改革开放40年来，国有企业的治理与管理经历了放权让利、抓大放小、完善出资人制度等三个阶段。这里所说的国企治理与管理，不是一般管理学意义上的治理与管理。其基本含义首先指国企一系列外部关系问题，主要是国企在国家政治经济中的地位作用，包括政企关系、产权关系；其二是—般意义上的公司治理，包括股东会、党委会、董事会、监事会、经理层的组织结构设置及其运作；再者是内部用工分配机制，劳动、人事、分配三项制度改革；第四是其它的经营管理，包括产品研发、生产、销售、商业模式等具体经营管理问题。总的来说，国家政治需要决定国企地位作用，地位作用决定产权体制，产权体制决定影响企业治理，企业治理影响内部用工分配机制，用工收入分配机制影响经营发展和具体管理模式的选择。十八届三中全会之后，国企治理与管理又发生了很大变化，当前这种变局呈现出诸多新特点。

对国企发展有所蛋调

从基本经济制度方面看，仍然是公有制经济与非公有制经济共同发展。十八届三中全会指出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济重要组成部分”，十九大报告提出两个“毫不动摇”。但在共同发展的大局面下，对国企发展有所强调。习近平总书记在2016年的全国国企党的建设工作会上说：国有企业是中国特色社会主义的重要的物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国企在市场经济国家的地位作用一直有争议；对于中国国企是否要退出竞争性领域，学术界有不同观点。中央此时明确突出强调国企的重要性，表现出对建设中国特色社会主义强烈的“四个自信”。

民营经济发展最近遇到了很大困难，融资难融资贵，一些过去行业领先的民企破产或濒临破产，而国企发展遇到的困难相对少些。2018年下半年开始，一些民营上市公司控股股东股权质押贷款触及平仓线，求助国企资助或者直接被国企收购。民企当前困难的形成与一些政策有关，也与民企一些深层次矛盾有关。从政策执行看，环保整治、严格税收检查对民企的冲击更大。从深层次看，部分民企的契约精神、诚信意识非常缺失。大的民企出问题，地方政府也会设法救助，但救助起来总不如救助国企方便得力；而对于量大面广的一般中小民企基本上是爱莫能助。金融机构看明白了这点，所以不愿意给民企贷款。这种急剧变化当然不正常，说明某些政策执行时机力度没有完全掌握好。2018年11月，習近平在民营企业座谈会上指出“民营经济是我国经济制度的内在要素，民营企业和民营企业家是我们自己人”，表明中央对非国企发展一如既往支持。

对国企管理体制出现了新的变化。过去十几年主要倾向是国资委统一管理，最近几年其他方面的监督管理有所加强，如巡视巡查、纪律检查、审计等，财政、发改、人社部门的管理也有所加强。原因主要是过去相当长时期，某些党政负责人、企业负责人把国企当成利益输送平台，腐败案件频发。另外由于中央企业数量规模极其庞大，只有国资委一家管，既当老板又当婆婆，其他部门和相当一部分学者批评不断。现在要求是“管资本”，实行“国有资产授权经营”，推动建立“国有资产管理三层架构”，不干预企业具体生产经营。这些改革可能对地方国企管理体制带来很多新的困惑。例如“管资本”“国有资产管理三层架构”不太适合地方国企。一方面地方国企数量偏少，特别是很多市、县国企数置很少；另一方面地方有很多城投公司、公益企业，政府对他们不可能只是管资本。过去国企改革的一些政策经常有一个问题，就是考虑中央企业情况比较多，对地方企业有的不太合适。

最近几年强调国企改革顶层设计，各方面的改革都出台了相关文件，混合所有制改革被寄予厚望，希望能够把国企与非国企各自的优势结合起来。有一些运行比较好的没有上市的混合所有制企业，如中国建材很多下属企业、山东的浪潮集团等，但真正成功的典型的混合所有制企业并不多。因为有控制权转移的问题，有国有资产定价的问题等，目前混合所有制企业想要有大面积突破还很难。至于员工持股改革执行起来难题不少，现行政策实际上也不太鼓励。

治理结构带有明显的过渡性

国资委成立十几年来，搞了很多改革，包括布局调整、重组、业绩考核、薪酬管理、全面预算、风险控制等，但着力最多的是公司治理改革。国资委推动公司治理改革的中心工作是完善董事会建设，董事会建设的重点是提高外部董事的比例。公司治理改革的核心目标是在两权分离情况下，解决国企经营者激励和约束问题。公司治理问题是各类企业普遍面临的问题。国资委履行出资人职责，积极完善公司治理，在平衡激励约束关系、解决内部人控制问题等方面取得了实实在在的进步。但是公司治理改革显然并没有真正完全到位，这从表面层次就可以看出来，例如外部董事还没有普遍占多数，董事会、经理层职责划分不清等。

目前，中国国企治理结构已经到了非常复杂的程度。有老三会党委会、工会、职代会，有新三会股东会、董事会、监事会，还有财务总监，董事还分成内部董事外部董事、专职外部董事兼职外部董事等。这么复杂的治理结构设置带有明显的过渡性，有优点也有很多缺点。

除结构复杂、运转协调成本较高等问题外，最大的难题是谁是执行核心的问题。美国大公司多数CEO是执行核心。国资委这些年主要想推动董事会成为公司治理的核心，并把推动外部董事占多数作为工作重点。方向目标不能说不正确，但效果不明显，主要是受到了现行国企干部管理体制等客观因素的影响。中国有些部门和学界很多人有一个误识，就是战略决策与执行分开。我在各类企业工作十几年，看不到怎么可以比较清楚地分开。战略目标必须在执行实践中形成，战略目标也必须在执行中调整。不可能我只管战略不管执行，你只管执行不管战略对不对。理想的状态应该是战略由CEO提出，经过董事会批准，然后由CEO执行。理想状态的董事会不仅要批准战略，还要批准预算、管审计、管高管考核薪酬，管CEO的更换，即要成为战略型董事会。在美国接近于这种理想状态公司治理的大企业不少，但中国还极少。我曾在招商银行担任监事5年多，观察秦晓董事长、马蔚华行长时代的招商银行有点接近这种状态。

但目前我们绝大多数企业还不具备达成这种理想状态的条件。国企难以实现这种状态，一个非常重要的原因就是董事长和总经理都是全职在企业工作的执行者，甚至都是由上级直接任命的。企业整体运营管理只能有一个中心，在目前全面加强党的领导大背景下，国企最好由党委担任这个中心任务。党委会类似于董事会也是个议事决策机构，但党委书记一般由董事长一人兼，并担任法定代表人。由党委会和党委书记董事长担纲国企整体运营管理的中心，可以减少内部协调成本，提高工作效率。现在，在“三重一大”及严格董事会议事规则的环境下，也不用太担心一个人说了算的问题。

分配机制仍然难以有全面突破

国企用人分配机制问题，在新形势下可能仍然难以有全面突破。

我们集团刚组建时推行了全员竞争上岗，各权属企业主要负责人和总部部门负责人新提拔的占43%，主要负责人交流占71%；改革后多数下属企业各项工作面貌一新，取得了非常明显的改革效果。但这主要是因为我们抓住了新集团组建的窗口期，以后能不能继续不断深化“干部能上能下，职工能进能出，收入能增能降”三项制度改革依然是很大的挑战。道理大家其实都懂，操作方法也不难学；但除非有一个能力超强的领导人，一般国企很难全面突破解决这个问题。

现在国企职工是企业主人的意识在很多企业依然十分强大，一些严格实行考核、严格实行“末位淘汰”的企业，常常会出现告状信满天飞的情况，极大影响企业稳定。而在民企，这些问题基本不存在。国企用人分配机制不活，是缺点也不完全是缺点；不活的另一面是稳定，是企业向心力强，用好了有利于企业的长远发展。随着中国经济发展整体市场化水平、劳动力市场化水平、经理人市场化水平的不断提高，国企用人分配机制的市场化水平也会不断提高。

国企治理管理目前的变局，可能还不能称之为一个新的阶段。随着国家治理能力不断提高，随着国企腐败等问题的逐步解决，随着国企和民企的良性互动，国企的治理和管理也会发展到一个新的阶段。