生态科研基地的“办证困惑”

文/图_本刊记者

碳汇草科研基地

湖南绿心科技有限公司（以下称“绿心公司”）是一家从事生态环境修复和大气污染治理的科技型企业。2012 年，该公司“速生碳汇草捕碳固碳技术”得到了长沙县委、县政府的重视。在县委、县政府的大力支持下，公司在跳马镇（当时隶属长沙县，2015 年划入长沙市雨花区）选址建设科研基地，作为长沙县“零碳县”创建工作的技术支撑。

绿心公司副总经理高溧告诉本刊记者，基地在选址之时，村干部表示可以参照先例采用“只征不转”划拨供地方式，然而，在征地、拆迁、安置补偿等工作完成之后，供地手续却“卡壳”了。“多次申请无果后，我司向长沙市人民政府提出行政复议，市政府已责令长沙市国土局（现为长沙市自然资源和规划局，以下称“市国土局”）须在60 日内给我们处理，然而大半年过去了，仍然没有结果。”高溧说。

那么，该科研基地是否符合土地划拨条件？又是什么原因导致划拨手续迟迟办不下来？带着这些疑问，本刊记者实地走访了相关单位。

“零碳县”的技术支撑

绿心公司负责人、中南林业科技大学碳循环研究中心主任、中国生态文明研究与促进会首席碳汇专家雷学军教授带领科研团队，在长期探索实践中发现并选育出了一类可高效吸收二氧化碳的速生草本植物——速生碳汇草。经中国质量认证中心核算，速生碳汇草每亩年净碳汇量高达14 吨，“是一类快速捕碳固碳，调节大气温室效应的先锋植物”。凭借在“捕碳”方面的突出贡献，雷学军先后被《人民日报》《中国经济周刊》《科技日报》《经济日报》《半月谈》《瞭望东方》等多家中央媒体采访报道，并与袁隆平院士等杰出人士一同被《湖南日报》、湖南卫视、红网等媒体作为“时代脊梁”进行重点宣传，还被业界誉为“世界零碳之父”，受邀出席了法国里昂全球气候与地区世界峰会、第21 届联合国气候变化大会等多场国际气候峰会，打破了我国在国际碳排放权问题上无话语权的尴尬。

雷学军教授应邀参加第21 届联合国巴黎气候变化大会

2012 年，“速生碳汇草”的捕碳固碳能力引起了长沙县委、县政府的关注。彼时，长沙县正在筹划打造全国首个“零碳县”。在长沙县的大力支持下，绿心公司在长沙县跳马镇田心桥村开辟碳汇草科研基地，以承担“零碳县”创建工作的技术支撑、方法论证及高效固碳植物选育、改良、试验、固碳效果检测等关键技术研究任务。

一份由田心桥村委会、村支部、跳马镇政府共同出具的书面文件证实，2012 年6 月，绿心公司来到田心桥村为科研基地选址。当时的村支部副书记彭正春提出：该村各种用途的土地和水面到期时间有先后，（流转）不利于项目发展；同时经了解，群众要求征收不愿意转包，因此可比照湖南先伟实业有限公司种植基地（与碳汇草基地相隔仅200 米）的征地方式，办理国有农业用地只征不转手续，不改变农业用地性质。经过反复讨论，与会人员一致认为只征不转较好，既符合农民意愿，又利于项目发展。镇、村统一思想后，将情况上报给了县里。2012 年8 月，长沙县项目建设领导小组会议纪要明确：“绿心公司科研基地项目落户跳马镇，供地方式为国有农用地只征不转，不改变农用地性质”。

绿心公司提供的相关立项、审批文件显示，该项目最初进展相当顺利。2012 年12 月，项目经长沙县发改局立项批复；当月，长沙县国土局、长沙市国土局即分别办理了征地蓝线和项目用地预审手续；2013 年2 月，湖南省林业厅批准颁发了“使用林地审核同意书”；同年3 月，湖南省两型办批准项目进入绿心保护区；与此同时，长沙县国土局向湖南省国土厅（现为湖南省自然资源厅，以下称“省国土厅”）上报了科研基地征地项目审批材料；11 月，湖南省发改委将项目备案，明确项目“总征用土地面积395 亩，其中375 亩只征不转，为农业科研用地”；2014 年，该科研项目又被湖南省科技厅列为“科技惠民计划项目”。2014 年年底，由用地单位绿心公司出资2728 万元（实际比长沙县国土局制定的征地方案多支出543万多元），县、镇、村三级共同组织完成了征地、拆迁、安置补偿工作。

然而，据高溧介绍，科研基地在办理征地手续时，遇到了一些波折。直到2015 年7 月20 日，省国土厅才办理批准征地手续，同年9 月17 日下达农用地转用、土地征收审批单。而此时的跳马镇，已于年初划入长沙市雨花区，国土划拨审批权限由长沙县国土局转入长沙市国土局。

根据省厅缴款通知单要求，绿心公司又缴纳了678.531 万元用地报批税费，至此，科研基地的部分用地征转手续算是完成了。接着，公司多次向市国土局申请以划拨供地方式办理供地手续，但至今没有得到任何书面答复。“市局多次表示要请示省厅的领导，但始终没有下文，既不说划拨，也不说不划拨。”高溧显得很无奈。

项目是否符合划拨要求

雷学军教授曾向省国土厅新任厅长王一鸥汇报过碳汇草基地项目面临的困境，王一鸥也曾召集过副厅长王善明、土地利用处处长刘斌、建设用地处处长谢光辉与雷学军座谈，探讨供地事宜。刘、谢二位处长坚持认为，只有公有制单位才能划拨，民营企业不能划拨。

但令绿心公司不解的是，当初筹建科研基地时，正是因为看到田心桥村就有民营企业划拨的先例，公司才会在该村征地建立科研基地。而且，长沙市国土局官网公示信息显示，该局划拨给民营企业的土地多达413 宗，且公示的用途不乏“其他普通商品住房用地”“商务金融用地”“工业用地”“商业服务业设施”“住宅”“商住用地”“地下空间”等类型，而上述类型并不在国土资源部第9 号令《划拨用地目录》规定的范围之内。

本刊记者根据公示情况，现场走访了30 多处，发现有多处土地虽是符合划拨用地类型的科教、公共设施、公园用地等，但现场查看时却是商业住宅；另外还有多宗土地至今仍处于闲置状态，没有进行开发利用。

“为何不合法的用地类型可以划拨，甚至划拨后可以违法改变用地类型，而对我司合法的生态、公益科研用地的划拨请求拒绝办理？”绿心公司认为，根据《划拨用地目录》，包括科学研究、调查、观测、实验、试验（站、场、基地）设施等在内的公益性科研机构用地，是包含在划拨范围之内的。而建设碳汇草科研基地项目是长沙县创建“零碳县”的需要，项目先后经过长沙县发改局、长沙县国土局、长沙市国土局、湖南省林业厅、湖南省两型办、湖南省科技厅、湖南省发改委、湖南省国土厅等相关部门立项、审批，其生态、公益科研性质毋庸置疑。

此外，湖南省委政研室也对该项目进行了调研，提出：“我省也有若干‘只征不转’先例，袁隆平院士的杂交水稻科研基地采用的便是‘只征不转’征用方式。与速生草选种培育基地同在长沙县跳马乡田心桥村的‘山仓子种植基地’，采取‘只征不转’划拨供地的方式征用了200 多亩土地。建议国土部门加强研究，深入研究国土政策在生态、农业、环保用地方面的新变化，认真参照外省对生态环保项目用地的政策突破，结合考虑我省已批复的项目先例，将速生草选种培育科研基地视为生态环保类公益项目，尽可能予以支持。”

实际上，该科研基地自建立以来，一直从事的也正是碳汇草种植和研究，且取得了丰硕的研究成果，雷学军教授还在《学习与研究》《红旗文摘》《求是》《中国能源》《农业工程》等刊物上发表过多篇学术论文，申请获得近50 项发明专利。目前，除长沙县外，湖南娄底市、桃源县也以“速生碳汇草捕碳固碳技术”为依托，探索打造“零碳市”和“负碳县”发展模式。

中国生态文明研究与促进会考察科研基地

第五任法国驻武汉总领事马天宁一行考察科研基地

近年来，基地也迎来了诸多国内外专家、学者的考察调研。2015 年7 月，法国派遣气候大臣马天宁一行专门来到长沙县，就“零碳”模式进行实地参观和交流。马天宁表示，长沙县“零碳”发展模式给他留下了深刻印象，是一个对全球发展非常重要的项目，双方要进一步增进人员往来，促进学术交流，加强在生物质电厂、零碳街区项目及其他一些在气候方面有示范性作用的项目合作，争取在共同应对气候变化方面取得更多的合作成果。科技部调研室主任胥和平，湖南省委原副书记孙金龙，湖南省自然资源厅厅长王一鸥、副厅长王善明，中国生态文明研究与促进会，湖南省委组织部人才处全体成员等领导也都先后莅临基地考察指导。其中，胥和平指出：“速生碳汇草固碳技术真正实现了碳收集和封存，以减少大气中存在的碳存量，对解决全球气候变化非常关键。为我国固碳、碳汇开拓了新路。”

2015 年7 月初，长沙县应邀参加法国里昂气候与地区世界峰会，代表团就“零碳”发展模式和“速生草碳转化刈割封存技术”做了专题介绍，获得与会各方的高度赞赏。2015 年11 月，雷学军教授应邀参加巴黎第二十一届联合国气候变化大会，将“零碳发展模式”推向全世界，展示我国在应对气候变化，“零碳”创建方面的积极行动和重大科技成果。

国土部门意见不统一

由于土地划拨问题迟迟未能解决，绿心公司于2018 年4 月25日向长沙市人民政府申请行政复议。2019 年2 月19 日，长沙市人民政府作出“长府复字【2018】第143 号”行政复议决定书，确认长沙市国土局未在法定期限内对绿心公司的供地申请予以处理的行为违法，并责令其在收到本决定书之日起60 日内对绿心公司的上述申请依法作出处理。

行政复议决定书下达后，绿心公司又先后于2019 年2 月28 日、3 月15 日、4 月17 日三次向长沙市国土局相关部门领导请示汇报。奇怪的是，相关部门却始终未能按行政复议决定书的要求履行职责。

今年10 月23 日，本刊记者会同绿心公司副总经理高溧等人，一同前往长沙市国土局了解情况，权益处副处长黄颖接待了我们。黄颖指出，划拨给民营企业的土地多是2016 年之前划拨的，国土资源部、发改委等八部委于2016 年出台了文件（即“国土资规[2016]20号文件”），鼓励有偿使用。

而绿心公司认为，该文件同时指出：以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的国有农场、草场以及使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地使用权登记的，可按相关批准用地文件，根据权利取得方式的不同，明确处置方式，参照《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63 号）有关规定，“分别办理国有农用地划拨、出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营使用权登记手续。”根据本规定立法本意，针对公司这种情况，是可以参照相关规定，办理国有农用地划拨登记手续的。

绿心公司还向黄颖详细汇报了该项目的建设经过，并着重介绍了项目的生态意义、公益性质和科研价值，黄颖也仔细询问了项目相关情况，公司代表一一作了解答。在对项目有了初步了解后，黄颖对项目的生态、公益和科研性质表示认可，并当场表态将依法全力支持公司的诉求。

10 月28 日上午，黄颖等人应绿心公司邀请，前往碳汇草科研基地进行了实地考察。黄颖再次对项目给予了充分肯定，表示回去将尽快研究推进。对绿心公司而言，事情至此似乎有了转机。

11 月5 日，本刊记者来到湖南省国土厅采访。现任国土空间用途管制处处长谢光辉表示，他已经将地批给了长沙县，目前此事已不归他管。土地利用处处长刘斌则表示，具体负责供地的单位是长沙市国土局，市局就此事向其请示过，他的答复是，绿心公司碳汇草基地项目涉及的土地性质为国有农用地，而国家目前对国有农用地的出让方式没有做出明确规定，所以无法供地。刘斌解释说：“并不是说政策严禁供给民营企业，而是没有政策规定可以供给民营企业。我们是政府的管理部门，只能够依法依规办事，法律没有规定就不能做。”

对于绿心公司所称的碳汇草基地为生态、公益和科研项目，符合划拨政策的说法，刘斌并不认同，他认为即使是科研项目，也必须是国有科研院所才符合划拨目录，民营科研机构则不符合。本刊记者询问是否有明文规定只能是国有性质单位的科研项目才符合划拨目录，刘斌没有正面回答，但他进一步强调：“国有的也不是全部都能划拨，只有一些非常特殊的情况才有可能划拨。”

至于说“先例”，刘斌表示现在不能按以前的要求办，“现在我们就是讲规矩，按政策来，政策有，那就可以，政策没有，那你要长沙市怎么供呢？”他同时表示，“不是说他这个事情就不是一个好事，也不是说我们不支持他。现在的问题是没有这个政策，如果有这样的政策出台，那就肯定可以搞，马上就可以搞，第一个就要给他搞。”

此外，土地利用处副处长郭宏表示，并不是说民营企业就不能划拨，但前提是既要符合划拨目录，又要有主管部门的征转批文，两个条件缺一不可。而绿心公司认为，这两个条件公司均已具备。

“生态用地”概念亟待明确

“如果没有政策依据，别的民营企业又是依据什么划拨的呢？”高溧指出，即使是国土资源部等八部委出台“国土资规[2016]20 号文件”之后，浏阳市也在2018 年划拨了一块土地给民营企业。

“同为民营企业，为何厚此薄彼？”高溧还特别提到，2013 年3 月，长沙县国土局向省国土厅上报征地审批材料后，省厅建设用地处先是搁置了大半年，后来又以平面布置图无规划部门审批意见、补充耕地项目竣工图与位置图不符、占用基本农田等理由，前后多次退回卷宗。导致整个审批耗时两年半之久，为之后的“麻烦”埋下了伏笔。

“省发改委立项文件中已明确规定，375 亩只征不转，为农业科研用地。既然征用的是农业科研用地又不改变农业用途，为什么要将农田剔除出来呢？而且不一次性剔除，而是每次剔除一点点，来来回回折腾了好几次。”高溧对此颇为不解，“现实中，一般单位的征地红线范围内或多或少都有农田包含其中，我们这块地其实只包含少量农田，但用地处却吹毛求疵地剔除出来，把一宗完整的土地强制分割为不相连接的5 块，导致我们既不好使用，又不好管理。”

高溧同时指出，在征地实践中，国土部门对基本农田都是采取以面补面补充耕地的方式来征地，而长沙县国土局已为绿心公司在江背镇金洲村欧公塘组以面补面补充耕地面积2.3353 公顷，“建设用地中的基本农田能置换，农业生态科研用地没有改变用地性质，按理说更应该照例办理才是，为何偏偏对我们这块地如此苛刻？市国土局给我司已办证的20 亩建设用地的证书上明确载明为‘科教用地’，相配套的375 亩农业科教用地却迟迟不予划拨。”

科研基地被分割成五块不相连结的土地

此外，高溧还告诉本刊记者，国土资源部曾印发过《自然生态空间用途管制办法（试行）》的通知（国土资发[2017]33 号），其中第十三条指出，鼓励城镇空间和符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态空间。第二十条还提出制定激励政策，鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途，改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。“虽然只是试行，但该通知体现了习近平主席的生态文明建设思想，符合党的十九大精神。我们建议国土部门可以参照执行。”

另据了解，在绿心公司的土地划拨问题上，湖南省国土厅相关人员的意见分歧较大，与刘斌等人不同，副厅长王善明及纪检组副组长、监察室主任林目轩则认为，绿心公司的诉求应尽快得到妥善处理。

林目轩是全国知名的土地管理专家，曾在省国土厅法规处担任过5 年处长，对政策法规颇有见地，他曾在《红旗文摘》《中国国土资源报》上发表文章，创新性地提出“生态用地”的概念。并指出，为适应绿色发展和生态文明建设的需要，应明确生态用地的保护、支持、审批的相关政策，“生态用地属于公益性用地，明确其由国家进行产权登记，并采取划拨方式供地。”

在接受本刊记者采访时，林目轩表示：“绿心公司碳汇草科研基地项目是属于生态文明建设的项目，我们依法行政要讲究法律的精神，特别是我们原来的一些法律制定时间比较早，当它们与习近平新时代生态文明思想不太统一的时候，我觉得还是应该要用生态文明思想来引导我们的行政作为。”

本刊将继续关注事态进展。