高校预算不平衡问题及对策研究

胡疆

摘要：政府会计制度改革将于2019年全面实施，新的核算制度将真实的反映出高校的收支状况，部分高校以往的预算不平衡问题也会随之显现。本文从历史和现实两方面剖析了问题产生的原因，并对照原因提出了解决方案，旨在新制度下，对高校预算编制提供几点建议。

关键词：预算 政府会计

近年来，围绕着高校预算管理经历了一系列的机制变革。从国库支付管理、政府采购管理、非税收入管理到政府会计制度改革等等，可见预算在高校财务管理的核心地位极其重要。但是，随着学校办学规模的扩大，教育成本的不断提高，部分高校出现了预算难以平衡的现实问题。究其原因，主要有以下几个方面。

一、基建项目持续上马，银行贷款压力增加

高校基建项目陡增是有历史背景了，可追溯到全国范围高考扩招伊始。学生数量的扩容，势必要求高校提供相配套的宿舍、食堂及教学楼宇，因此高校自那一时期开始，纷纷加大基本建设投入。从2006年至2012年，直属高校基本建设投资共计完成882亿元，年均126亿元。近几年来，高校基本建设有了新的内容，在人才培养、科学研究基础上，赋予高校服务社会、文化传承、国际交流三大新职能。这就要求高校勇于创新，与国际国内接轨。孵化器、科技园、新校区建设在高校范围内蓬勃兴起。从拆迁改造、到基础设施、兴建楼宇、配套设施，几十亿、上百亿投资屡见不鲜。而这些巨额的资金投入除获得财政资金支持以外，仅通过自身的造血能力，大多数高校肯定是无力筹措的，纷纷走银行融资贷款的途径。目前，一些高校贷款总额已达到或超过2009年“第一次化债”前的水平。但是，犹如机场、高速公路等基础设施建设一样，高校基本建设投资大，回报周期长，贷款年限多，巨额的本金和贷款利息势必影响近期的高校财务状况，造成预算难以平衡。

二、教育成本显著提高，学费标准长期不变

这里所讲的学费是指高等学校向受教育者收取的学费、住宿费等，是高校教育事业收入的主要来源。收费标准按照学生类别和专业的不同，由发展和改革委员会制定。上一次大幅度提高收费标准要追溯到二十世纪末，出于保护学生受教育权利等目的，近20年来，收费标准一致未予整体上调，沿用至今。而这20年，是我国综合国力显著增长的时期，GDP由世界排名第六跃升至第二，仅次于美国，总量增长了10余倍。以一名普通本科生学费5000元标准为例，2000年时，这一费用相当于一线城市一个普通家庭2-3月的全部收入，而现在人均月收入也要8000-10000元。孩子上大学交学费对于绝大多数家庭来讲，不再是大额支出，甚至不如学龄前儿童几次早讲课昂贵。但是，当前高校不论是人员成本还是公用成本却显著提高。为了不断提升自身办学实力，在“双一流”竞争中你争我赶，许多高校不惜重金搞“人才大战”，一边高薪留人，一边高薪挖人。养老、医疗、职业年金等社会保障费用也同样加剧了高校的用工负担。公用支出的增加更不必说，千万资金仅仅可以搞些公寓、食堂的装修工程，更新教学设备的投入那就更是昂贵。这种教育成本负担成倍增长，而学费收入却长期维持不变的情况，迫使有些高校已经不愿意增加本科招生规模，甚至缩减指标，留出空间办非学历教育、办MBA，办高端培訓。这一现象已经说明本科教育对于大学而言是亏损的，不得不引起重视。

三、预算指挥作用不强，绩效考评制度不健全

至今由于尚未实行成本核算，难以准确确认分摊成本，导致高校预算编制无法与教育成本指标挂钩。当前的分配原则主要遵循校内制度约束。将分配原则以单位制度的形式加以制定，用来作为分配的依据。虽然较比单位领导间博弈的方式，看似有了制度保证，是一种公平、公开的模式，但制度本身缺乏数据基础，有较强的主观判断，仍难以让人信服。即使有些部门预算编制以上年或若干年度支出作为依据，采用增量的方式，进行下年度预测。但这种方式仍然有其明显弊端，一方面，它是站在上年数据执行有效性这一假设基础之上，这种假设本身无法立足;另一方面，增量方式会传递出“要想下年多分配预算，则上年必须多花钱”的讯息，导致年底“突击花钱”的现象在高校非常普遍。这也引出了第二个绩效评价问题。“花钱必问效，无效必问责”是绩效评价工作的原则和方向。目前，财政专项资金在这方面已经有了量化和非量化指标评价体系，项目从申报环节设定数量指标、效果指标、满意度指标项，项目完成后对标评价，进行绩效考评，依照测评结果分配下一年度拨款额度。而财政专项资金以外，高校并为开展绩效评价工作，往往出现花钱大手大脚，成效无人过问的情况，浪费现象较为普遍。

公立高校是公益办学的性质，相比于经济效益更多的追求社会效益，而大学校长在任期内主要考虑的也是学校声誉，为此可能忽视财务状况。长此以往，如果任由高校预算赤字持续恶化，“宣布破产”不是没有先例，到时财政依然还要出手援助。诚然，造成这个局面高校有主观和客观的原因，但也不能一揽子都由高校来承担这个责任。国家财政也好、上级主管单位也好，应该联同高校一起，分别从不同方面，来化解部分高校面临的财务困境，从体制机制上使高校走上正常的经营之路。

四、财政再度出手，改变拨款模式

高校基本建设最终形成的是校舍面积的增加，教学设施的更新，国有资产的增值。换句话讲，用自有资金用于基本建设的高校是拿出本可以涨工资的钱盖房子了，是为了国家利益、集体利益而牺牲了个人利益的。出现财政状况不佳、预算收支不平衡的状况，财政理应伸出援手。与其坐观高校每年背负巨额贷款利息，不如早日制定政策再次化债，帮助缓解财政压力，甩掉包袱。当然，化债也要有明确的政策和策略，而不能一概给高校债务买单。应分清哪些债务是合理的，哪些建设用的是自有资金，不合理的或财政已拨付而超支的坚决不予办理，还应严肃追责。此外，财政的拨款模式也应该有所改变。原本都是真金白银的拨到高校基本账户，现在出于资金监管的目的，几乎全部变成零余额账户管理。这给高校带来了极大的不便，一则在资金调配调度上丧失了自主权，说是你的钱你又不能自主支配;二则会造成部分浪费，尤其是专项资金，本应该分年度建设或研究的项目，就因为专项资金的管理要求，而人为缩短建设周期或研究周期。事实上，以现在的技术手段和信息化水平，即使以基本户作为核拨账户，进行监管是完全可以做到的。当前科研性质的专项资金已经根据“放管服”政策的落地，可以遵照研究规律安排用款年限。下一步，教学经费也应效仿，进一步给高校简政放权。

五、明晰教育成本，放权教育收费

教育成本研究一度是当时的热门词汇，但终究没弄出啥结果，主要原因还是数据不准确，各家的结果差异很大，主观上也不存在利益驱动。随着行政事业单位政府会计制度的实施，有声音已经传出，未来教育收费的定价权可能要还给高校。首先，一个重大调整即是核算方式的变化。原本高校财务制度按照事业单位会计制度执行，核算方法应用收付实现制，以现金收支作为核算的基础，房屋、设备等固定资产一次记入成本，而不在使用年度中分摊。造成某一专业的学生有设备投入的年份，支出规模就超大，没有投入的年份支出规模就很小，无法准确计量该专业真实成本。政府会计改革后，高校应用权责发生制作为核算基础，这是核算成本的先决条件，固定资产投入在使用年份內分年折旧摊销，解决了成本核算不均衡的问题。当然，2019年是政府会计制度改革初年，肯定会出现新旧会计制度转换的若干问题，距离高校成本会计也只是踏出了一步，真正实行成本核算还有漫长的路要走，但是可以看到高校实行成本核算，放权教育收费已然是大势所趋。

六、提升经营理念，全面绩效管理

高校党政负责人是预算工作的第一责任人，他的重视程度及思维理念很大程度上决定着本单位的预算分配方式。有经济学家说过，“校长有多少钱多无法满足自己的追求”。发展和竞争充斥在校领导的脑海中，促使他们不顾财力的搞建设，寅吃卯粮的谋发展。造成的结果必然的恶性循环，后来者为前人背负巨额债务。高校主要领导必须要转变这一错误思想，在追求社会效益的同时必须要兼顾经济效益，走内涵式发展之路。现在的政府工作方式越来越科学，越来越透明，权利被牢牢的关进了笼子。高校如果出现经济危机，还想如过去一样，抱着“会哭的孩子有奶吃”，靠哭穷过活的思想行事，肯定只会自食苦果。同时，高校应尽早实行全面预算绩效管理，在编制预算时，依据职责分工设定绩效目标值，组织相关专家进行评议，目标充分的分配预算，目标不充分的少分配或不分配预算，年终对标审核，形成绩效报告，对于绩效考评不合格的单位和个人，形成问责机制，从而形成预算编制和考评相结合的“责权利”体系。

参考文献：

[1]进一步搭建高校绩效评价体系的方向探究.叶霖.经贸实践.2018年23期.

[2]对我国高校财务预算管理问题研究.张国魁.财会学习.2018年31期.

[3]精细化管理在高校预算管理中的应用研究.肖璐.科技经济周刊.2018年32期.

（作者单位：中国传媒大学）