精准康复政策下残疾人社会保障问题研究

丁海瑶 张扬 麦琪

摘要：“十三五”规划是全面建成小康社会的最后一个五年规划，残疾人是全面小康社会的参与者与受益者，我国残疾人总数在世界排名第一，残疾人社会保障体系存在的问题更加严重。“残疾人精准康复服务行动实施方案”的实施，象征着残疾人康复事业已进入实质阶段。本文研究“精准康复”对云南省少数民族地区残疾人社会保障的影响，对“精准康复”政策的一系列内容进行简单阐述，结合2016年至2017年“中国残疾人事业发展统计公报”残疾人康复数据进行研究分析，发现云南省存在残疾人经济贫困、康复需求尚未满足、教育就业水平偏低以及“精准康复”行动目標尚未实现等问题，并针对各项问题提出合理建议。

关键词：精准康复 残疾人 社会保障

一、“精准康复”政策概述

（一）“精准康复”的定义与来源

1.“精准康复”的定义。“康复医学”是一门以康复为目的，针对残疾人或患者应用相关功能障碍的预防、诊断与评估、治疗、训练和处理的医学学科。总的来说，它是有关帮助残疾人及患者康复的学科。原以残疾人为主要服务对象，是患者在身体、心理和精神上得到康复。基于“康复医学”的定义内容，“精准康复”是指应用现代科学技术手段、传统的康复评估和治疗手段，以及根据患者的生活习惯与现有的治疗数据，在专业的医疗和康复机构内对患者进行精准的康复评估、治疗、管理以及转介的过程。

2.“精准康复”的来源。第一，精准医学。“精准医学”是一种以个体化医疗为基础的疾病预防与处置的新兴方法。本世纪初，中国开始研究精准医学，并于2006年首先提出了精准外科的观点。2011年美国医学界第一次提出了“精准医学”的观念。与美国主要针对个人病理特征进行治疗不同，我国精准医学主要关注的是对诊疗程序与临床实践的优化，针对每一个病患的具体状况，精确的选择并应用诊治办法。精准医学的重点不在于“医学”，而在“精准”。

第二，精准扶贫。精准扶贫是针对不同贫困地区与不同贫困形势的农户，地方政府优化与整合扶贫资源，采取科学有效的方法实施精准援助的扶贫方式，保证扶贫效果体现到每村每户。2013年11月，习近平总书记考察湖南湘西并作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，这是“精准康复”概念的首次提出。2015年1月，习近平总书记将云南定为新年首个考察地点，总书记强调要想实现贫困人口到2020年如期脱贫的目标，就要深入实施精准扶贫战略，全力打好扶贫开发攻坚战。

第三，社区康复。社区康复是一种以社区为中心开展残疾人康复工作的康复方式和制度。与传统实行的“医院康复”完全不同。世界卫生组织、联合国教科文组织、国际劳工组织于2004年对社区康复做出以下解释。社区康复是“为受伤病人及残疾人康复、机会均等、减少贫困和融入社会的一种社区发展战略”，需要“通过受伤病人以及残疾人自己、他们的家庭、社区、组织、及相关的政府和非政府卫生，教育、职业、社会和其他服务的共同努力”，以促进社区康复项目的完成。这一观点完全反映了社区康复方法从提供服务到社区发展的转变。

（二）“精准康复”的内容与目标

“精准康复”是在政府统一的指挥领导下，通过残联、扶贫办等相关部门协调行动的。以社区为中心组建残疾人精准康复服务小组并为每个小组配备一名社区康复调查员。该小组负责筛选符合条件的医疗机构或组织作为康复机构以满足各类残疾人的康复需求，为有康复需求的残疾人建立康复档案并量身制定康复治疗方案。通过开展针对残疾人“精准化”的康复服务行动，使我国到2020年接受基本康复服务的残疾人比例达到80%以上。

二、精准康复政策对残疾人社会保障的意义

（一）社会层面

残疾人社会保障问题是完善我国社会保障体系过程中不可忽视的一部分。发展残疾人社会保障事业，不仅是促进公平正义、帮助残疾人共享社会发展成果的重要措施，而且对维持社会稳定，促进社会经济协调发展具有重要意义。

“精准康复”方案的提出意义重大，首先将对残疾人康复的认识提升到一个新台阶，是一个全民参与、政府负责的系统工程;其次，“精准康复”全面融合现代的康复理念，对残疾人康复事业的整体提升产生推动作用，更加使社会力量参与康复事业获得更大空间;此外，“精准康复”的实施使残疾人社会保障问题受到来自社会的广泛关注，解决残疾人的社会保障问题不仅有利于加快实现全面小康社会，使每一位残疾人不掉队，也有利于国家社会保障局、残疾人联合会等部门对现行残疾人社会保障政策的规模划定、标准制定、资金划拨等内容的整改与完善，促进全体人民共建共享小康社会。

（二）个人层面

“精准康复”方案为有康复需求的残疾人进行需求评估、建立康复档案、提供康复专业评估并根据结果针对每一位残疾人量身制定康复治疗方案。这一措施一方面优化了残疾人的康复训练效果，同时也提高了康复服务效率。

“精准康复”方案规定残疾人接受医疗康复服务应按有关规定由城镇职工和城乡居民大病保险、医疗救助、基本医疗保险等支付，残疾人康复专项经费和其他经费用来支付其他还没有被纳入基本医疗保险范畴的服务。在康复经费上的优惠减免在一定程度上减轻了残疾人家庭的经济负担，同时也提高了残疾人自身对康复的积极性。

三、云南省残疾人社会保障现存问题及建议

（一）云南省残疾人社会保障现存问题

残疾人是在社会中需要特别照顾与特别关注的群体。在实现全面建成小康社会的过程中，残疾人既是受益者也是重要的参与者。因此残疾人事业的发展是实现这一宏伟目标过程中必不可少的环节。当今经济发展及物质生活满足的条件下，国家更加注重残疾人群体的发展。

而云南省地处祖国大陆边界，少数民族众多，其残疾人事业的发展受经济、文化、地理位置等多重因素的影响，发展十分缓慢。具体表现为以下几点：

1.残疾人经济贫困显著。脱贫致富奔小康是我国国民发展的一个重要目标，虽然云南大部分家庭人均收入已达到小康水平，家庭生活富裕，幸福美满，但局部的小康不是真正的小康，在经济发展达到一定水平后特殊群体得到大家广泛关注，根据资料显示云南省残疾人在经济方面享受的社会救济主要形式为现金补贴、费用补助以及税收优惠等。但是由于残疾人在医疗上的支出较正常家庭来说较高，且由于身体缺陷，患病或者发生意外的可能性较大等原因，造成现有的经济补贴无法满足他们的需要。由于残疾人在医疗、康复、教育等方面的开支较大，造成了残疾人家庭经济状况普遍较差。加上少数残疾人家庭没有收入仅靠每月几百元的低保金艰难度日，温饱问题尚未根本解决。总体而言，与云南省人均收入、全国残疾人人均收入相比，全省城乡残疾人家庭人均收入水平偏低。目前，在云南省仍有超过60万名残疾人尚未摆脱贫困，占云南省全部残疾人数量的21.9%，此外，还有超过90，000名残疾人生活艰难，需要采取特殊的政策措施，以推进残疾人小康进程。因此残疾人脱贫任务还十分艰巨。

2.残疾人康复需求未得到满足。由于云南省是一个多民族地区，地理位置偏僻、自然条件差、人口分散，导致残疾人事业城乡区域发展不平衡，并且在国家公布的665个国家扶贫开发工作重点县的名单中，云南省占73个，可见客观存在的地理因素和经济因素将会直接影响残疾人的生活状况以及康复状况。

根据《2016年云南省残疾人事业发展统计公报》显示，截止2016年底，社区康复服务工作范围已覆盖11个市辖区和110个县（市）。已有残疾人康复机构204个。全省接受社区康复服务的残疾人总数已超过90000人，其中已建立康复服务档案的人数达到465683人。云南省由于受到经济因素的影响，全省普遍康复组织较少，专业技术人才以及康复资源匮乏，很难为残疾人提供更加有效的康复服务。

随着社会的不断进步，云南省一直着力改善残疾人各项医疗康复保障措施，但由于云南省残疾人数量众多，资金投入量不足，导致残疾人康复工作实施无法实现全面覆盖，部分地区的医疗康复设施仍处于供不应求的局面。

3.残疾人受教育程度较低。受教育水平是国家兴衰的标志。但由于残疾人家庭的经济状况普遍不佳、能力有限、社交困难以及社会歧视等原因，造成残疾人的受教育程度比健全人低。而对于残疾人来说，保障其受教育的权力是提高残疾人生活水平的一个重要途径，但当前残疾人的受教育状况仍不乐观。

据数据显示，云南省在2016年新建成5所特殊教育中等职业学校，现有956名在校生，447名毕业生。有650名残疾人参加高考并达到录取分数线，最终录取人数为636人，录取率为97.85%。其中本科录取282人，专科（高职）录取352人。可以看出，云南省残疾人教育事业稳步发展，但要想达到通过普及教育达到改善生活质量的目标，还存在着一定的发展空间。

4.残疾人就业水平较低。推进残疾人就业工作是提升残疾人生活水平，加快实现残疾人小康目标的重要举措。与健康人相比，残疾人在参与社会劳动方面确实存在心理或生理上的不便。尽管中国的《残疾人保障法》中规定了残疾人就业制度，但是在实施过程中难以保证落实情况。截止2016年，云南省共建残疾人扶贫基地346个，残疾人就业安置人数达到3239人。可以看出，云南省继续推进残疾人的按比例安置就业工作，残疾人就业率稳步提高，但仍有很大提升空间。在目前社会保障制度无法覆盖全部残疾人的情况下，政府应增强帮扶力度，努力帮助每个有工作能力和工作意愿的残疾人参与生产劳动，从而让更多残疾人能够通过劳动实现人生价值，创造幸福生活。

5.残疾人“精准康复”实施尚未达到目标。截至2018年6月，全国残疾人康复服务比例达到22.23%，云南省残疾人康复服务率为26.89%，居全国第10位。虽然高于目前的全国水平，但较“精准康复”中规定有康复需求的残疾人基本康复比例达到80%的目标还相差甚远。具体来说，云南省针对残疾人康复的服务环境较为滞后。由于地理以及经济因素造成全省的康复服务建设不均衡，基层人员为残疾人服务的能力较为薄弱，专业的临床康复人员较少，导致无法满足残疾人就近便利的进行康复训练的需求。

（二）云南省残疾人社会保障改进建议

1.加大“精准康复”方案的资金投放。云南民族地区地域广阔，残疾人数量多，贫困程度高，因此，为残疾人提供社会保障需要大量的资金，这就需要国家財政资金的投入与来自社会各界以及残疾人联合会资金的支撑。建立相关的资金投入机制，安排与落实保障基本康复服务资金足额到位。政府增加资金的投入并且对康复服务的资金使用过程进行有效的监管，确保资金被真正需要的残疾人使用，从而提高残疾人的生活质量。

2.加强基层人员培训。加强相关机构管理人员培训工作，每年定期定点开展学习工作，使其深入理解精准康复服务的主要精神，掌握工作流程与各项要求，完善服务措施。云南省各级康复机构要加强康复服务过程监督，将康复服务落实到每一位有需求的残疾人身上。

3.加强对推进残疾人“精准康复”行动进程的监督。完善组织领导机制，全省各级政府应把推进“精准康复”行动的进程纳入重要议事日程，出台《残疾人精准康复行动进程目标管理考核方案》，将每项行动措施“精准落实”。强化残疾人权益保障机制，加快推进残疾人权益保障、残疾人发展紧密相关的残疾人教育、残疾人就业等立法工作，制定完善配套政策和标准体系。

4.引进与利用先进科学技术。云南省政府应主动引进与利用最新的医疗技术，将现代的尖端技术和医疗康复技术融合，量化诊断方法与评估细则。基于现有的医疗技术水平，深入分析诊断方法，精确选择康复方案，规范康复评估过程，细分诊断标准与治疗方案，实现残疾人康复服务的“精准化”。

5.强化残疾人服务设施建设。云南省残疾人康复服务体系中人存在不足，应统筹规划城乡残疾人服务设施配套建设，实现合理布局。推进残疾人康复治疗以及后续服务等基本设施的健全。加快制定康复治疗过程的量化考核指标以及可操作且具体的治疗方案，从而使康复服务实现“精准化”。借鉴其他省份经验，进一步完善功能，以残疾人需求为导向构建完备的残疾人康复服务设施体系。

6.制定康复医疗效果评级系统。云南省各级残疾人康复服务机构可开展医疗康复效果评级细则的制定，将康复医疗与训练效果量化，制定相关评估方法与评估模型，逐步建立康复服务质量控制体系，确保精准康复的有效实施与过程监督。

7.进行因地制宜的康复服务。“精准康复”服务体系不应该是一成不变的，在不同地区应该结合当地生活状况与经济状况，区别地域文化差异，因地制宜利用各种康复资源。目前的个性化服务仅针对不同的残疾状况提供不同的康复服务，但对残疾人差别的康复需求提供个性化的服务尚未完全实现，传统的服务供给方式有待创新。

8.做好“精准康复”方案的宣传动员工作。在云南省开展残疾人“精准康复”方案时应重视宣传工作的重要性。一方面，政府应充分利用报刊、广播、电视等媒体和互联网，以群众喜闻乐见的方式，准确解读残疾人精准康复服务行动的主要目标和具体措施。另一方面，可采取设立康复宣传栏、开展讲座、发放资料等多种方式，面向社会特别是农村居民，大力宣传“精准康复”政策与取得成效。扩大“精准康复”的宣传范围，使全社会更加重视与关注残疾人康复状况。

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（作者单位：大连民族大学经济管理学院）