柔性引才：农村空心化治理的路径选择

何 迪，于 水

(南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出农村、农业、农民问题是关系国计民生的根本性问题[1]。农村要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，归根结底要靠人。自1978年改革开放以来，农村人口开始向城镇流动，农村空心化最初是人的外流。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民可落户定居集镇，加快了农村劳动力向城镇转移。随着社会主义市场化的深入，东部沿海城市经济发展迅速，城市发展为农村劳动力创造了大量的就业机会，农村劳动力追求经济利益，纷纷离土涌向城市就业岗位。农村劳动力常年游离在城市，农村发展不免处于“尴尬”境地。如今，社会文明开化程度不断提高，农村青壮年流动层出不穷，演变成社区、产业、文化各维度的空心化，造成农村人力资本缺乏，严重阻碍了农村社会良性发展。治理农村空心化的重点之一，是通过柔性引才，引进农村生产建设和社会管理人才，填充人力资本空缺，恢复农村建设。

1 农村空心化现状的三维分析

1.1 农村社区建设的空心化

1.1.1 农村人口外溢 农村人口不断外溢，常住人口逐渐减少。国家统计局数据显示，农村人口数量由2005年的74544万人下降到2017年的58661万人，下降27%；相比之下城镇人口数量由2005年的56212万人增长到2017年的81347万人，增长30.8%。在城乡结构方面，2017年城镇居民人口为81347万人，相比2016年末增加了2049万人，城镇化率为58.52%，较2016年末提高了1.17个百分点；而农村人口持续流失，农村常住人口57661万人，减少了1312万人。目前2.8亿农民在城市务工，1亿农民转变为城镇人口，约4亿农民转向城市就业、安居[2]。可见，城镇人口的增长包含了农村人口的流入，农村人口流失严重。

1.1.2 村落建设空心化 社会经济高速发展，农村市场开放，农村主力人口大军向城市转移，造成村落中心地带衰竭速度加快。在城市中致富成功的农民返回农村，在外围兴起住房高潮，普遍的建新不拆旧，村落外扩内空，中心地带衰亡，建房无章法，用地规模扩大化。目前我国农村集中宅基地面积为13万 km2，由于农民进城务工或居住，致4万 km2的宅基地闲置[2]。每年约1300万人口从农村转移城市，农民输出未对村落建设带来实质性帮助，反而由于宅基地退出机制不畅通和农民基于自身生存属性的考虑，使得宅基地呈季节性或长期搁置的低效利用，加剧了村落的衰败现象。

1.1.3 公共服务空心化 后农业税时代留守群体社会救助缺失。表1显示，目前中国农村留守儿童达1726.29万人，人数居多。留守儿童本身为弱势群体，在家庭关爱方面，父母处于缺位状态，造成留守儿童与父母之间没有亲情互动，对儿童的心理状况产生不良影响；从身体素质、营养状况来看，其身高、健康状况略差于正常非留守儿童。留守儿童大多生活困难，教育与安全有待加强。

表1 中国农村留守儿童基本教育状况

注：数据来自参考文献[3]。

“空巢”“类空巢”老人的数量居多，其老无所依，仍参加劳动谋生。据《2017年中国空巢老人现状报告》中“农村中谁在照顾老人”一项调查显示，老人自己照顾自己的比例达67.7%；2015年农村空巢老人占老年人人口比例的51.7%[4]。南京农业大学公共管理学院对江苏省民生调查显示，农村家庭中，未退休老人需要照顾的比例达67.8%，照顾老人的年平均成本为5592元。调查发现，农村空巢老人居多，受照顾太少，花费很少，基本为自己照顾自己。高龄老人仍从事体力劳动，要靠自己维持生活，还要负责抚养子孙，老年人生活状况极不理想。当前农村老人受照顾程度、养老问题亟待解决。

1.1.4 农村基层管理弱化、异化 空心化背景下，乡贤、农村骨干、年轻一代大规模迁往城市，农村重新被碎片化，政治权利主体空洞化，基层组织几乎蜕变成虚化、边缘化的空壳子，合法性、权威性消弭。由于村庄共同体解体，传统力量对农村治理的影响力降低，社会事业与村民关联度减弱。基层管理组织既缺少乡绅，又没有强势的富裕农户，农村政治生态混乱，基层管理运作落后。据《江苏省南京市统计年鉴》数据显示，2012—2015年南京市村委会从452个减少至287个，减少了36.5%。村委会数量缩减，导致村级选举与民主监督流于形式，村干部素质结构参差不齐、文化水平不高、精力不足，无力无心参与农村管理与建设。

1.2 农村产业人才的空心化

中国农村出现过两次农业脱离浪潮，一次出现在改革初期，农村工业的发展使农民摆脱了过度密集的农业生产，其就业选择转向工业；另一次出现在20世纪90年代以后，伴随着市场经济和沿海加工业的发展，数以亿计的农民离开家园奔赴沿海或大中城市工作，农村劳动力大量流失，使得耕种农作的基本劳力成为妇女、老人，这部分人无论身体素质，还是知识水平，远不足以适应现代农业文明的发展。2017年国家统计局《第三次全国农业普查主要数据公报(第五号)》数据显示，我国从事农业的人口为33803万人，女性为15980万人；55岁以上从事农业生产的为11026万人，36～54岁之间为16285万人，而35岁以下为6510万人。农业生产队伍呈现老龄化，导致第一产业基础不牢固，出现农民荒，农业生产后备力量严重不足，代表性严重匮乏；第二产业规模较小，简单粗放，管理落后，懂管理、会研发的优质人才缺乏。农业三产化虽呈现多功能，拥有生产、社会、历史传承和文化延展性功能[5]，但人口的流失，导致农村各方面呈现空心化，包括土地无人耕作、公共服务落后、基层管理虚化等，继而带来资源、资金流失等，使未来农业三产发展陷入困境。

1.3 农村文化的空心化

农村社会系统受到工业化及城市化的冲击，呈现出社会分层与流动。农村被迫卷入迅速城市化的浪潮，源于固有信仰的缺失，民风民俗的无声消失，传统文化的根基丧失。这使得农民的精神乐园被消解，农村传统文化的认同基础被解构，约定俗成的秩序被瓦解，伦理纲常、传统道德被碎片化；社会分层，政治信任感降低，共同体消解，村庄整体关联度下降，农村人口的安全感逐步降低。究其原因，农村原生态文化的载体必然是土生土长的农民，乡村青年是文化建设的重要传承人，而农村特有的传统文化正受着没有传承人的侵蚀。随着经济发展、户籍的逐步开放，大批青年农民涌入城市寻找就业安居机会，导致乡村文化建设缺乏知识性、主体性的传承人，使得农村传统的风俗习惯、手工匠艺、村庄凝聚力与文化共识等都处于濒危状态，导致乡村建设的道路缺少村庄内在共生性，缺乏创新与推动力。

2 农村空心化的实质和治理主体的聚焦

2.1 人力资本视阈下农村空心化的实质

农村劳动力持续向外流动，有较高文化素质和工作技能的青壮年在流动比重中持续增大。人力资本的增加等同于技术的进步，为了加快经济增长，有必要加强人力资本存量与质量，促进技术升级，提高资本回报率。人力资本的积累是产业的发展源泉，是经济增长的关键性因子。农业基本劳动力匮乏，农业科技推广与应用人才不足，以农业生产为生存根基的建设大军不足，导致产业人力资本匮乏，严重阻碍了农村经济增长。

社会系统运转与人力资本不可分割，人力资本是以“人”作为载体的智力因素、体质因素、品质因素等集成的综合物。空心化的农村人力资本不仅数量乏力，而且质量严重欠缺，农村社会所需的专业技术人才及管理人才缺乏。新形势下农村基层组织面临村干部年龄偏大、素质偏低、能力偏弱、服务水平不高、带头人青黄不接、后备力量不足等问题。农村社会管理型人才的作用是引领农村发展，但空心化背景下，社会管理人才的文化水平、品质素质、专业性等不能达标，人才质量处于较低水平。因此，农村空心化持续恶化的实质是农村人力资本的质量与存量严重不足。

2.2 人力资本视阈下农村空心化治理主体的聚焦

2.2.1 农村生产建设主体的缺失与弱化 城市化推动的背后是以牺牲农村部分资源为代价，其中包括农村广大的人力资本。起初城市各项建设需要低成本的农民工，而农民渴望获取更多的经济收入，城市就业作为拉力，不活跃的农村经济市场作为推力，使大量农民流向城市。而后城市高速发展，城乡差距日益明显，农村处于滞后地位，城市的优越环境不断吸引农村人力，特别是农村优质人力，导致农村人力资本持续流失。如今农二代纷纷脱离农村，扎根城市，农村代际流动泾渭分明，年轻一代驻扎城市，老一代留守农村，农村呈现空心化、老龄化现象。

空心化地区村落发展呈现不同程度的粗放发展，村落价值塌陷，公共服务的共建性和共享性丧失，基础设施建设滞后，家庭中间力量流失，造成幼无所依，老无所养的困境。产业上，农业是农村发展的支柱力量，是国家粮食储备的支撑，农林牧渔及副业靠传统人力耕作。农民流出，使以农业作为支撑发展的农村丧失生产建设大军，年老妇幼作为耕作主力致使农村劳动力结构失衡，农业生产周期缩短，其传统的农作方式不适应现代机械化、科技化的农业，二、三产业发展更无所适从。文化上，传统文化维系着村落群体共同的文化需求，是农民生存的信仰，承载着农村文化鲜活的生命力。而人口的单向流出导致农村传统文化被边缘化，陷入无传承人的困境。综上所述，正是因为农村生产建设主体的缺失与弱化，导致农村没有主力建设农村事业，最终导致农村倒向发展。

2.2.2 农村社会治理主体内部循环不畅 农村社会治理主体承担着维护社会秩序的责任，肩负着引导农村社会经济发展的重任。农村基层组织班子组成老龄化、不专业、社会性低，其文化素质及各项能力与农村现代化治理目标不易兼容。信息化发展使办公实现了自动化、便捷化，但农村基层工作人员受年龄和文化水平制约，信息科技利用水平低，获取信息仍依靠传统的面对面交流，多方式多渠道获取各方面信息的能力较弱。土生土长在农村的基层工作人员对新鲜事物并不了解，对于外界发展不能知晓，受传统发展套路影响，对农村规划统筹力不从心。农村公共资源及公共服务实行的是从上到下指令性体制，但村干部文化素质水平低，跟不上国家的政策导向，无法为村民日常生产生活提供便利设施，无法为村民获取推进农村发展的项目、资金等资源，无法让村民享受优越的公共服务。

基层领导力量是农村产业经济发展的引路人，但领导力量太单薄，不能很好地把握农村产业定位及未来的发展思路。社会治理班子自治能力降低，其主要由一批老干部内部不断循环组成，甚至沦为年长者的独立俱乐部。农村地方的人才无人愿意在基层组织工作，而外来管理人才由于农村空心化使基层组织有了一定的封闭性也难以流入，基层组织陷入内部循环不畅的困境。

3 农村空心化治理困境成因分析

3.1 农村人力资本持续流失

随着市场化、城市化融合发展，打开了人口流动的大门，农村人口进城逐步普遍化，青壮年不断外溢引发农村各方面的空心化。农村在人口、土地、经济、社会、文化等因素的相互交叉作用下呈现整体性退化，这个局面随着时间的推进，程度不断加深，严重损害了乡村振兴。农村人力资本持续流失的原因如下。

3.1.1 制度变迁层面 农民迁移的根源是我国城乡二元制度。二元户籍制度大兴改革加重了人口结构失衡，加深了空心化程度。2008年以来，穿越城乡户籍壁垒的农民群体多是新生代农民工、有经济实力或社会优势的农民群体[6]。这些人群原是广大农村地区的骨干主体，他们具有一定的阅历与丰厚的经验，是有头脑、有经验、有较高见识的农村“能人”。2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要》，提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”，更加促进农村人口转移，意味着乡贤精英和主要的劳动力都将远离农村，农村则失去基本的劳动力支撑，发展上丧失有头脑、有技能、较高素质的人才引路。

3.1.2 经济导向层面 19世纪中期出现城乡二元经济雏形，城乡经济出现明显分离趋势。改革开放之后，城市经济受到国家政策扶持，以社会化大生产的优势进入发展快车道。尤其东部沿海地区及大城市经济飞跃发展，城市经济逐步拉开与农村经济的差距。城市的经济主体地位日益明显，城市的建设规划、产业发展、市场体系建设、公共服务、社会管理、生活方式等优于农村。依托于农业发展的农村经济则不景气，发展空间狭窄，给农民创造的生存就业机会少，农业在国家经济中的发展地位越居劣势，市场扩散较弱，农村发展如被遏住咽喉，难以提供优越的环境留住人。

3.1.3 社会发展层面 改革开放后农业生产有所提升，农民生活有所改善，但农村基础设施建设仍依赖基层政府投资。由于财政权力不对称和基层政府财政困难，农村基础设施投资状况日趋严峻，公共服务在较低水平徘徊。交通条件、水利、邮电通信设施及文娱设施等硬件设施远不比城市。农村教育、医疗、卫生等服务与城市相比仍旧很匮乏，农村教育方面普遍存在教育设施投入不足、师资力量不足、教学质量差的现象。医疗卫生方面，虽然广大农村已经实施了新农合，减轻了农民基本医疗支出压力，但农村医疗设施分配及医生水平对疑难杂症仍束手无策，仍存在看病难、医疗费用昂贵等问题。城乡公共服务水平呈现巨大反差，推动农村青壮年劳动力外出，而城市高涨的房价、高消费、竞争的残酷，对在城市工作的农村人口造成一定的生活和心理压力，但相较于农村的情况，他们仍选择坚守城市。

3.2 农村人力资本难以流入

3.2.1 农村人力资本投资不足 农村的诟病是人才保障不完善，智力外流无疑是农村人力资本积累不足的硬伤。人力资本投资主要是人文教育、内外部培训、健康保健等。现实情况是农民平均受教育年限少，科学文化水平低，缺乏发展现代化农业需要的技术与能力。健康卫生保健条件不足，农民身体健康素质较差，没有旺盛体力用以提高耕作效率与时数。长久以来，国家政策聚力城市，其中包括对人力资本投资的倾注，相反农村这方面投资严重不足。国家将农村人力资本的投资托付于乡镇政府一级，而乡镇政府财政负担加重，最后将此转移至农民，客观上反映了农村人力资本潜在的价值没有得到保障。农村家庭自身观念及家庭财力不足以支撑人力资本的投资、培育，教育培训，健康卫生保障方面严重滞后，农村人力资本投资收益率低，使之处于低端水平。

3.2.2 农村人力资本回报不足 “人往高处走，水往低处流”，农村成为人才沼泽地。农村人力资本高品质资源不足，大部分因求学、追求高品质生活、掌握技能、有才干的农村优质劳动力，走出农村后他们拥有足够的城市生活适应力，且为了子孙后代获得更好的生活保障，实现人力资本代际延续，最终选择留在城市。而农村低水平的教育资源、公共卫生条件、生活质量不足以吸引外来优质劳动力。加上农村人力资本回报不足，较低的收入与优质劳动力的付出不成正比，就业可选择空间小、岗位少，阻碍了优质劳动力回乡。

4 农村空心化治理的路径选择

当前农村在社区、产业、传统文化等各方面都呈现空心化，农村人口持续流失，使农村生产建设主体及社会治理主体不复存在，治理农村的空心化的路径不在于使农民大规模回流，应在于如何引进人才。

4.1 “柔性引才”运作方式

4.1.1 内在吸附式 充分挖掘农村内部人力资本是快捷、省钱、省时的好方法。用感情纽带挖掘本土人才，充分利用熟人推荐，利用血缘、地缘、业缘、学缘等乡情纽带，网罗乡土人才，促进乡土人才回巢。现如今农村青年早早初高中毕业，合理引导这部分青年人群，建立相关农业技术院校，对他们进行农业专业化教育，培育相应技能，使其加入农业现代化过程中。发掘农村民间高手、乡土专家、乡土秀才，充分利用他们的头脑精神、专业技能、管理才能，发展应用型、工艺型、特色型产业，实现人产结合的高效发展。鼓励外出人群二次创业，鼓励在外乡取得一技之长的打工族回乡反哺。对老人、妇女等留守群体宣传现代科技应用、产业培育等知识，开展农作交流，让父老乡亲交流农作经验，吸取精华继承。吸纳党员、团员、经营能人、产业大户共同组建农村议事组织，发挥资源共享性，形成互帮互助内部带头作用机制。

4.1.2 外围引进式 农村处于弱势发展境地，内部人才才能有限，需增加外部人才输入，焕发新鲜血液，激发潜在发展动力，帮扶乡村振兴。农村经济发展上，引进“发展性人才”。引进智力智库，借助智力力量，形成合作联系纽带，与高等院校、研究院所、专业技术组织等组建试验田，成为后备基地。借入智力专家、教授，聘请高级人才前来讲学、培训、技术咨询、技术指导，加快专业技术推广与应用；引进项目合作，利用农村廉价地租进行项目培植，充分吸纳社会人才，就地转化成果；引进有抱负有理想的人才创业，如有志建设农村的大中专生，为一些在城市不得意，无法施展抱负的人提供一方热土，将人才与当地条件相结合，融入农村独特资源，将其转化为特色产业。农村社会事业上，引进“社会治理性人才”。当前，基层治理秩序处于“和面”状态，基层组织象征性运行，内部人员循环不畅，对于农村没有积极引领作用。应改善临时聘用就业渠道，适当增加灵活性，实行短期录用、兼职挂职等。实行大学生驻扎农村机制，选调驻扎农村，为农村发展添砖加瓦。有必要对大学生和现任公务员实施短期支农计划。涉农机构的干部挂职于农村，带着期限任务帮扶乡村振兴。引入社会组织力量，鼓励社会优秀人才在农村任职，于农村传递奉献之心。

4.2 “柔性引才”保障机制

4.2.1 硬环境保障

4.2.1.1 政策及制度保障机制 人才政策是地区吸引人的重要方式。政策制定层面，深入研究现存农村本土人才工作的难点、堵点，消除阻碍人才发展的思想观念。发挥地方政府及基层政府的人才发现、认定和配置上的信息优势。打破政策层面的人才流动障碍，打破人事关系的制约因素，建立起国家—省(直辖市，自治区，特别行政区)—地级市(州，旗)—县(区，县级市)—乡(镇，街道)—村全方位的人才统计平台，完善人才储备信息库，使供需方获得所需人才信息，为农村引进调配人才畅通渠道。实时灵敏把握人才状况，多部门建立互相联系的农村人才统计机制。政府加大人才政策保障机制的推广力度，抓好重点群体，即农村生产人才、经营实践人才、技能带动型人才、社会服务人才等，扩散人才政策覆盖率，增强农村人才优惠政策影响力。落实人才政策，释放政策福利，对本土人才政策倾斜，保证外来人才保障诉求得到适当满足，安排解决好农村人才生活问题，完善人才培养、落户、安居、创新创业政策等，切实保障人才住房、医疗、家属就业、子女入学等优惠政策，减轻后顾之忧。

4.2.1.2 人才激励保障机制 筹资渠道多元化，形成以政府为主导，社会组织、企业、个人等多元化筹资运行机制，提高农村人才经费总量，建立长效实用专项资金，建立农村人才发展环境和创新创业资金、农业科技资金等，实现农村人才与各项资金有效衔接。明确农村人才激励保障结构，对农村人才发展不同阶段予以资金支持，根据农村人才考核和培训周期投资，提供配套服务。物质奖励与精神奖励兼具，激励农村人才将个人才干转化成实在效益，转化促进农村发展的成果。建立柔性、灵活的人才管理机制，加强人才评估，打破资格、资历、身份限制，建立基于知识、德行和能力等灵活的评估指标体系，并基于绩效贡献实施。形成以目标管理和考核为重点的柔性评价机制，作为农村引才成效的考量。在农村打造人才创新创业基地，打造农业类高校、研究所实验见习基地，采用项目结合人才的方式，横向联动建立人才发展平台，吸引各类人才携带团队、资金和技术在农村创办经济实体。

4.2.2 软环境保障 人的需求是有等级的，在满足农村人才的基本生活需求基础上，还要满足其精神需求。秉持尊重人才的原则，为农村人才带来温暖的人文关怀。创造一种尊重人才，联系情感，不忽视他们创造和表达的愿望，尊重他们的创造成果的工作氛围。定期访问慰问，动态了解人才需求，提供医疗、交通等方面的个性化服务，针对他们提出的一些问题和困难，跟踪了解，并想方设法加以解决。利用春节、中秋等重要节假日，组织到成员单位走访慰问人才。积极利用媒体网络宣传柔性引进的人才在农村发展中做出的突出事迹，广泛推广成果经验，奖励、表彰农村人才，鼓励他们在农村扎根做实事，创造和谐的人才舆论环境，鼓励人才创业为农民谋福利，推动乡村振兴。

4.3 “柔性引才”培养维度建设

柔性引进的人才多具有固定性差、工作时间短的弊端，且农村空心化现实环境下的人才流动具有不稳定性。不惜重金引进的农村人才，给了优惠政策、资金、平台等，却轻视培养，从而导致人才浪费，得不偿失。因此，笔者建议在以下两个方面延续引进人才的价值。

4.3.1 管理人才培养 培养农村管理人才，培育积极的体制内政治精英，形成农村干部职业化队伍。必须下好功夫培养农村干部，干部是农村领军人物，带领农村致富，实现乡村振兴。如前所述，国家应下放一批年轻优秀机关干部到农村，把他们的学识阅历及管理经验带到农村，帮扶农村基层组织成长。积极弥补基层岗位空缺，继续实行大学生村官制度，实行支农计划。储备一批后备干部，扎根农村基层，分配帮扶农村建设发展任务，以绩效等作为考核。在农村本土选拔作为后备干部的优秀人才，在本土发展基层管理对象，重点栽培，为农村输送源源不断的优秀管理人才。如可把农村致富成功的人才培养为村干部人选，他们一直生活在农村，更加了解农村，也是基层管理的最佳人选，为其提供政治平台，更有利于其才能发挥，带领剩下的农民共同致富。

4.3.2 技术人才培养 引进农村生产建设的专业人才，他们是懂技术、会经营的人才，但在农村往往是短期工作，连续性不强。有必要把其技术传播在农村，这才能切实帮助农村发展。对于农村的技术培训，针对各地农村因地制宜，授之以渔。农村技术人才的培养前提是建立一个稳定的培训队伍，通过课堂讲授、田间培训、实地指导、在线培训等方式安排教学，实施正规和长期的培训，积极推广农业技术。之后整合职业教育资源，加强教师队伍建设，同时加大对口农村的职业技术学校规模，扩大帮扶农村发展的生源，予以优惠政策，培养固定师资。