服务型政府理论视角下农村公共物品供给路径探讨

张金冲

摘要：我国当前农村公共物品存在供给结构失衡、效率低下、不能有效回应农民需求等问题，服务型政府理论提供了丰富的理论启示，例如建立服务型政府、民主行政、创新农民需求表达机制等，为农村公共物品供给路径提供了新的思路。

关键词：服务型政府 农村公共物品 供给

中图分类号：F320  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）01-0240-02

一、服务型政府理论与公共物品供给

（1）服务型政府理论概念。德国行政法学家厄斯特·福斯多夫1938年发表了《作为服务主体的行政》一文，并首次运用了“服务型政府”一词。1998年，张康之教授在我国学术界最早提出了这个概念，将“服务型政府”定义为把公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府。此外，学者谢庆奎认为，服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府和绩效政府，与中国传统的管制型政府是截然不同的。总结概括各位学者们对服务型政府的认识，本文认为，服务型政府就是以人为本，政府根据人民和社会的需求，充分利用各种方法和手段提供优质高效的公共物品和服务，以公众需求确定服务内容、以公众满意度衡量绩效并承担相应责任的一种新型政府治理模式。

（2）公共物品供给内涵。通常认为，公共物品的非竞争性和非排他性决定了政府应是主要提供者。事实上，公共物品的供给包含两层涵义：第一层是公共物品的融资，即提供公共物品的资金来源，由谁为公共物品付费、以何种方式付费。第二层是公共物品的生产，即由谁负责、如何将公共物品的投入要素转化为产出。本文认为，公共物品是社会成员所共同需求的，而政府是拥有公共权力的公共组织，其存在的前提是以公共利益为导向，为公众提供公共物品和服务，从而满足公共需求，但是政府并不是唯一的供给主体，而是作为主要供给主体之一，为社会提供公共物品和公共服务。

二、我国农村公共物品供给状况及存在的问题

（1）农村公共物品供求结构性失衡。当前，我国广大农村地区普遍存在公共物品供给和需求结构失衡的问题。由于一些地方政府存在一定的官僚主义倾向，将农村公共物品作为政府领导“政绩”的外在表现，一些领导干部为了得到上级政府的赏识，往往会打着“建设社会主义新农村、推动新型城镇化”的旗号，将有限的财政资金用于修建一些政府广场、高档宾馆等，不过这些公共物品并不是农民急需和农村经济发展必需的。由于农村经济发展普遍落后，大部分农民的收入来源集中在种地、养殖、打零工等，收入水平只能满足基本的生活需求，无法消费使用这些“高贵”的公共设施，从而造成公共资源的大量浪费。

（2）农村公共物品供给参与者缺席。受传统计划经济体制的影响，公共物品的供给主要是以政府为主体，农村公共物品则主要是由乡镇一级的政府来提供，缺乏政府以外的其他参与者，形成了一定的农村公共物品供给垄断的现象。在农村公共物品供给的过程中，地方政府政府缺乏对社会组织的信任，因为社会组织更多的关注农村贫困问题、生态环境保护以及留守儿童教育等问题，而政府则认为是社会组织质疑政府的管理工作和治理能力，导致其不愿将一些涉及民生、文化等基础设施的建设上交给它们完成，大包大揽，这种单一的供给模式使得政府入不敷出，产生较大的财政压力，难以保证农村公共供给的质量和效率。

（3）农村公共物品供给机制难以充分反映农民需求。目前，我国仍有不少地区的农村公共物品的提供并不能充分真实地反映农民需求。通常情况下，我国农村公共物品的供给决策主要是由政府制定，一些决策者出于任期内政绩和个人利益的需要，去制定公共物品供给政策。这种供给模式排除了广大农民的参与，由政府的政府领导的主观意愿决定为农民提供何种类型的公共物品和供给的数量，从而将政府对农村公共物品的供给偏好代替了农民对公共物品的需求偏好。

二、服务型政府理论视角下的供给路径选择

（1）重塑管理理念，建立服务型政府。服务型政府的理论要求地方政府要实现向服务型政府的转变，首先要进行职能的转变：第一，地方政府领导干部要转变服务理念，认识到社会组织和私营企业的优势，在充分利用市场经济的背景下鼓励私营企业投资，积极促进农村经济的发展。例如，属于社会事务的物品和服务，乡镇政府要简化审批程序，鼓励政府之外的供给主体参与到农村公共物品的供给中来。第二，地方政府内部适当改革，根据农民群众的实际需要，因地制宜地设置相应的工作部门及办事人员，摒弃以往根据上级政府管理的需要而设置对口岗位的做法，以最少的行政成本解决农民群众的困难。第三，地方政府政府要理顺各个职能部门之间的权责关系，确保他们履行职责，重视人力部门的绩效指标体系的建立，突出显性指标，将村民满意度作为重要的标准，加强绩效管理，确保公务人员权责一致。在向服务型政府转变的历程中要充分发挥社会主义市场经济的内在优势，改善农民生活条件、促进农村经济的增长。

（2）加强合作，打破单一的供给模式。服务型政府理论认为，要满足广大农民群众对于公共物品的需求，就要打破政府传统的单一供给模式，实现与社会组织和私营企业的合作，从而提高供给效率和质量。地方政府垄断农村公共物品的供给，社会组织和市场的力量没有发挥应有的作用，会导致供给的农村公物产品存在“效率低、质量差、价格贵”的问题，无法满足农民的多样化需求。事实上，社会组织成员都是自愿加入组织并以服务社会和他人为宗旨，比乡镇政府更贴近农村基层，可以更具体地了解和有效地满足农民对公共产品的需求。这就要求乡镇政府要正视社会组织的力量，积极鼓励这股力量共同参与到农村公共物品供给中来，突破传统的以乡镇政府为中心的供给模式，加强与社会组织的合作，不搞垄断。

（3）建立新型的需求表达—输入机制。服务型政府理论强调公民参与、公民精神的培育，提高公民责任感和公民认同感，在公共物品的供给上应充分体现人民的实际需求，在完善农民群体的需求表达机制的基础上提高公共物品的供给效率和质量。因此，地方政府要建立一种新型的“自下而上”的需求表达—输入机制，这种机制多是“面对面座谈”“参与式决策”等形式。举例来讲，农民急需解决的问题多是农业技术问题，这时可以由村委会定期邀请农业专家，从最基层的农民专业合作组织进行调研和考察，在了解农民在农业生产活动的信息后，通过文字形式传达给乡镇政府，由政府出面组织专家和农户代表以座谈的形式，讨论相关公共物品供给的可行性并组织实施。

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责任编辑：景辰