《党政机构合署条例》制定的必要性与可行性探析

摘要：党的十九大报告与《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》先后提出“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，正式将党和国家机构改革的重点放在党政机构合署合并的方向上来。对于我国党和机构改革中党政机构合署办公制度之推进工作，在党政合署涉及的相关法律修改、法治规范与保障方面仍存在许多立法任务。为认真贯彻党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，应通过构建完备的党内法规保障为党政合署机构办公建构完善的法律体系支撑。因此，《党政机构合署条例》的制定有其必要性与可行性。

关键词：党政机构合署条例；党政合署；党政机构合署办公；精简、统一、效能

一、背景

合署办公作为我国党政机构的一种编制组织形式，它是我国行政组织体系建设中一种常见的现象和调整手段。其中党政机关合署办公，由于涉及党政关系，与国家政治与生活密不可分，决定到执政党领导行政机关管理国家事务，是坚持和加强党的全面领导的重要方式。党的十九大报告与《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》先后提出“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，标志着党和国家机构改革历史进程中一个新的制度的诞生。党中央为深化机构改革进程，加强和推进国家治理能力与治理体系现代化，正式将党和国家机构改革的重点放在党政机构合署合并的方向上来。

党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，涉及重大关系的调整以及各方面重要体制机制的完善，这些都与完善法律体系有密切关系。本文认为，《党政机构合署条例》的制定是完善党政机构合署办公法律程序机制的重要途径，有其必要性与可行性。

二、《党政机构合署条例》制定的必要性

首先，《中华人民共和国》宪法中有关于机构的规定，但未明确对党的机构作出相关规定。究其原因，是因为宪法是对国家机构作出规定，关于党的机构之相关规定应由党的工作机关条例予以规定。而《中国共产党工作机关条例（试行）》仅规定可以设立党政合署或合并办公的机构，仅对党政合署办公的工作方式作出原则性的规定，而对如何设立、设立的具体措施并未提及。

其次，党的工作条例只能对党内部分作出管理约束，而不适于“政”这一部分。在地方组织法中存在纯粹管理地方政府之法律《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；而人大方面也已制定配套组织法《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》以管理人大的意识规则。而党政合署机构不完全是党的机关，也非一般意义上的政府机关，它通过党的工作机构和政府机构共同行使执法权力，需要制定一部关于它的组织法法则调整相关法律关系，规定相应责任的承担，使党政合署办公法则化。

三、制定《党政机构合署条例》的可行性

（一）制定基础：解放前关于合署办公的办法规程

1934年至1949年期间，南京国民政府为提高效率、缩减经费在地方行政中实行省政府合署办公制度。1934 年，依据国民政府军事委员会委员长南昌行营制定公布的《省政府合署办公办法大纲》（1934 年7月颁布），南京国民政府开始在豫、鄂、皖、赣、闽五省试行省政府合署办公制度。1936 年，南京国民政府制定《省政府合署办公暂行规程》（1936 年10月颁布），正式在全国各省施行，直到 1949年南京国民政府结束。

在此期间的1941年底至1943年底，共产党在陕甘宁边区分阶段三次实行“精兵简政”。第一阶段为初步实行精兵简政阶段，从1941年底至1942年春夏。1941年底，第二届陕甘宁边区参议会后，陕甘宁边区政府先后颁布了《陕甘宁边区政府训令》和《为实行精兵简政给各县的指示信》。第二阶段为普遍实行精兵简政阶段，从1942年春夏至1942年底。1942年6月30日，陕甘宁边区政府政务会议通过《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》，方案中确立的原则为：“紧缩上级，加强下级，政事分开，合署办公。”第三阶段为深入实行精兵简政阶段，从1943年初至1943年底，1943年3月，陕甘宁边区政府委员会第三次会议通过了《陕甘宁边区简政实施纲要》。毛泽东在西北局高干会议上所作的《经济问题和财政问题》报告中指出：“这次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。”

（二）具体办法

其一，应根据工作需要，在地方范围内，秉持“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”“精简、统一、效能”“职能、差异、系统”的基本原则【1】进行合署。

其二，比照《地方各级人大组织法和地方各级政府组织法》以制定此条例中相关合署办公办法。

其三，根据前文所述之1934年、1936年国民时期南京国民政府制定之《省政府合署办公办法大纲》、《省政府合署办公暂行规程》中关于政府机构合署设立办法来制定此条例。如《省政府合署办公办法大纲》第一条规定：“现行省政府组织法在中央未修正前，为力谋地方政务之推进、保持省府意志之统一及增进一般行政之效率起见，特制定本大纲，实行省政府合署办公办法。”《省政府合署办公暂行规程》 第一条规定：“行政院为力谋地方行政效率之增进及减缩行政经费、以扩充县行政经费起见，特制定本规程。” 所以可以总结出，《省政府合署办公办法大纲》、《省政府合署办公暂行规程》中关于合署办公制度的核心为，提高效率、缩减经费，这与此轮党政合署体制重构的根本原则与基本遵循完全一致。可见，《省政府合署办公办法大纲》、《省政府合署办公暂行规程》可以为《党政机构合署条例》提供具体方法上的指引与内容上的参照。

其四，1941年至1943年，陕甘宁边区三次“精兵简政”中通过并颁布的《陕甘宁边区政府训令》、《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》、《陕甘宁边区简政实施纲要》亦可作为此《党政机构合署条例》制定之参考来源。如《陕甘宁边区政府训令》规定：“精简机构和精简人员的共同原则是少而精。精简机构，就是裁撤不急不需之机构，合并性质相近之机构，缩小庞大的机构；精简人员，就是裁减不急不需之人员，精简不称职的人员，从各种业务需要来调整人员，使之各得其所”。此为关于合署办公机构关于精简机构与精简人员的共同原则与执行办法的详细规定。所以，可将解放前共产党关于合署办公的实践成果转化为《党政机构合署条例》的制定细则的来源与依据，将党关于应对时局解决当时机构问题问题而颁布实行的“精兵简政”的训令、方案、纲要的具体措施作为《党政机构合署条例》的历史性的参考来源。

其五，中华人民共和国成立至今，在政府系统中、国务院行政部门、省一级行政部门中均制定颁布过有关合署办公之地方性法规、地方政府规章、部门规范性文件亦或是地方规范性文件，上述法规、规章或规范性文件或可供《党政合署条例》以借鉴。其六，从设立来源、合署程序、具体规定等方面建立科学、完备的党政合署组织程序机制。

四、结语

对于我国党和机构改革中党政机构合署办公制度之推进工作，在党政合署涉及的相关法律修改、法治规范与保障方面仍存在许多立法任务。为认真贯彻党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，按照十三届全国人大一次会议批准的机构改革方案和有关法律、决定，依法有序推进改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，应通过构建完备的党内法规保障为党政合署机构办公建构完善的法律体系支撑，提升党依法治国的能力，提升国家机构依法执政的能力，为实现国家治理能力与治理体系的现代化推波助瀾。

参考文献

[1]张立哲.论党政合署体制重构的基本问题与基本路径[J].理论月刊，2018-06.

作者简介：刘芮希（1991-），女，四川乐山人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

（作者单位四川大学法学院）