我国央地关系的发展进程及改革路径

2019-04-19王燕楠

祖国 2019年5期

摘要：我国辽阔的地域使得央地关系极其复杂，本文通过分析新中国成立以来央地关系的变迁历程，阐述了央地关系存在的四大问题，即“地方主义”不当滋长、“权力界限”模糊不清、“哑铃式”误区、“垂直式”误区，从树立全局意识、设置法理约束;明确权力界限、进行合理分权;壮大中间环节、倡导多元协作;健全表达渠道，完善平衡机制四个方面对改革路径进行了探究，寻求央地关系构建的正确路径，促进地方政府转型，从而推动国家治理能力现代化。

关键词：央地关系集权分权法治平衡

一般而言，央地关系是指“国家体制中纵向上权力与资源配置的基本关系”[1]。我国央地关系历史悠久，在奴隶王朝时代，以宗法制、分封制为主，进入封建王朝之后，经历了郡县制到行省制，再到三司制最终再次回归行省制的变迁，新中国成立后，我国划分了34个省级行政区域，由此央地关系变成了一个更为庞大的体系，极具复杂性的同时拥有着不容忽视的作用。

一、央地关系的发展进程

（一）建國初期到改革开放：权力收放的循环怪圈

1949～1957年，我国最先在经济方面实行统收统支、统一调度的方式，建立了高度集权的政治经济管理体制，这个阶段的主要特点就是收权，以加强中央对地方的领导。1958～1960年，基于毛泽东提出的“两个积极性原则”，中央进行了大规模的放权，削减中央所属的企业，这个阶段的特点是权力下放，增强地方积极性。1961～1965年，对大跃进时期的出现的问题进行调整，中央收回部分权力，进入了5年的调整时期，这个阶段的特点主要是权力上收。总之，在建国初期到改革开放前，央地关系大致体现为集权与分权的循环，而且进入“一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的权力收放的循环怪圈。

（二）改革开放到分税改革：三权下放的渐进埋雷

在这段时期，中央与地方关系的变动以放权为主，下放了立法权、财权和事权，经济方面以“放权让利”为基本特征，政治方面调整了干部人事制度，由各级下管两级变为下管一级，并试行国家公务员制度，也扩大了地方立法权限，形成二级立法系统。此外，地方政府还拥有了公共物品及服务的供给、经济发展、就业和治安等权限[2]。同时，地方主义、市场分割等负面影响开始显现，地方学会了与中央政府“讨价还价”，中央财力下降 [3]。总体来说这个阶段地方政府的活力与自主性得到充分调动，但也为中央政府的权威一度被削弱、地方政府角色错位下行为失范问题的产生埋下了隐患。

（三）分税制改革到十八届三中全会：分权集权的并行不悖

以90年代中期的分税制改革为标志，央地关系向中央倾斜。在这个阶段，中央税和地方税分别入库，分别支配，分别管理，一定程度上理顺了中央与地方的分配关系，增强了财政收入，调动了地方财政的积极性，政府向社会分权，允许社会团体参与到社会主义建设中来，开创多元协作的模式[4]。此外，中央也加强了垂直管理制度，实行条块分割。随着分税制改革的在全国范围内的开展也伴生出许多问题，在财政收支的分配上中央与地方呈现出严重不对等、不对称的现象，地方政府为了弥补财政短缺，地方政府通过各种手段来增加财政收入，体制外收费就是一个最为常见的例子。

（四）习近平新时代下央地关系调整：科学审慎的完善优化

习近平新时代的背景下，要求重新审视央地关系，并从“如何从中央和地方整体和长远的利益出发，合理调整和优化中央与地方关系以及建构起中央与地方之间新的治理格局，建立一个高效的现代政府”两个方面出发深入思考中央与地方关系[5]。此外中共中央还加强了对地方纪委的领导，纪委系统由过去的完全属地管理变成了半垂直管理;通过新设立的国家安全委员会整合维护社会稳定的各部门力量，通过新设立的全面深化改革领导小组强化了对改革的领导权，由中央负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实①。总体而言，习近平中国特色社会主义新时代下，主张对中央和地方的关系，进行科学审慎的调整、优化与完善，积极构建现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

二、央地关系的调整误区

（一）“地方主义”不当滋长

在央地关系的不断调整的过程中，中央与地方之间的关系从传统的“央主地从”向“地方主义”偏移[6]，收权与放权的不断交替，促成了现在央地关系下地方政府与中央政府的博弈状态。中央与地方关系的制度状态与运行状态之间下向堕距的存在，往往会引发许多现实问题[7]，地方政府为了追求更大的利润，更多的裁量权，在中央政府的政策中，会出现选择性执行、替换性执行、象征性执行、附加性执行和机械性执行的现象，或者“上有政策，下有对策”的替代性执行。更严重的是，中央对于地方在政策实际执行方面的实地有效直接的监督几乎为空白，这就更助长了地方主义的滋生。

（二）“权力界限”模糊不清

这方面主要是指中央地方之间的事权如何进行合理划分，界定什么事情应该交由地方，什么事情应该归于中央政府管辖，什么事情需要放手让给地方政府去做，什么事情需要去进行适当约束。民生领域的财权事权划分更多涉及到中央转移支付的力度。在一些具体事项上，属于中央政府还是属于地方政府存在模糊，这就导致了问题发生时出现因权限不清而导致的责任推诿。

（三）“哑铃式”误区

过分强调中央政府权力与地方政府权力，却忽视了对于中央和基层地方中间沟通的桥梁与纽带的建设，导致中央和地方建设较为系统全面，但是二者之间的沟通机制缺乏，造成了央地关系陷入哑铃式误区。例如在立法权方面，中央政府拥有制定行政法规的立法权，而且在制定法律法规方面有专业的人员，规范的程序，地方政府在遵循“下位法服从上位法”的原则上，可以根据本地区实情制定地方政府性规章，但在部分问题处理的实际操作上却存在幅度越权和种类越权的问题。

（四）“垂直式”误区

我国实行“条块结合，以块为主”的双重领导体制，央地关系并不是简单的权力分割的条块关系，而是兼顾横向与纵向权力分割的条块关系[8]。具体表现为，这种领导体制下，地方职能部门要对地方政府的负责，接受其领导，又要对上级对口部门负责，接受其领导，当然有一些部门。垂直式误区一方面体现在垂直式仅仅是单向的，由下自上的互通交流比较匮乏也容易出现地方政府权益受损地现象。这种方式在监督方面尤为突出，在这种领导体制下，就形成了有谁产生、对谁负责、受谁监督的机制，地方对于中央的监督相对来说很弱，发挥的作用也比较有限。另一方面，平行监督严重缺位，尤其是来自于人大方面的监督和第三方组织的监督，法律规定全国人大代表拥有监督权，但是全国人大代表和地方各级人大代表在监督机制上所发挥的作用所起的效果是微乎其微的，这也造成了央地关系出现只重垂直监督，轻视平行监督的误区。

三、央地关系的改革路径

（一）树立全局意识，设置法理约束

首先，地方政府要树立全国一盘的意识，不能单单只看到地方的利益，为了简单的追求绩效考核或者经济发展，让地方保护主义不当滋长，土地财政乱象横生，地方政府人员要树立人民公仆意识，时刻以广大人民的根本利益为依据和导向，坚持国家的统一和党的一元化领导不可动摇的底线[9]，其次，在新时代不断强调依法治国、建设法制型政府的大背景下，法律永远是最结实的后盾，最雄厚的保障，在中央和地方关系的处理上，十九大报告明确指出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”②，不过这些文件对于人事很少涉及，通过法律来确定规范界定中央政府与地方政府的关系，在地方政府的立法权方面，强调合法合理，服从上位法。只有建立完善的法律机制，用法律进行约束，才能促进公民权利的最大保护，才能使得今后央地关系的改革做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（二）明确权力界限，进行合理分权

首先，让政府归位，不错位，最大限度地退出竞争性领域，将政府权力集中在必要的公共领域。各级政府都应少管冗杂事务，把某些竞争性的行业或者服务的提供更多的交给非政府组织，为政府部门“瘦身”。其次，从根本上对央地关系的权力进行合理明晰地划分，具体明确哪些权力必须归中央，涉及提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共商品必须由中央政府提供如国防、外交、全国性地基础设施地建设等，哪些权力必须有地方政府起主导作用，如一些准公共产品的供给，在权力交叉地部分，中央政府和地方政府如何进行分配、处理和协作。例如要按照财权与事权相匹配的原则，合理划分中央和地方政府的各项职能和财政支出责任，规范中央和地方的税权，建立合理规范的转移支付制度。此外，要建立健全问责制度，对于地方政府缺位进行责任追究，鼓励地方政府向中央政府检举。发挥政治问责制在克服地方政府行为的短期化、规范地方官员权力的行使、提升地方治理的能力方面的作用[10]。

（三）壮大中间环节，倡导多元协作

转变政府单一的治理模式，以建立一种国家、市场、社会组织的多元主体参与治理过程的多中心协同治理模式[11]，强调中间环节的参与，发挥相互之间协同效应。各主体存在一定程度上的自我缺陷，仅凭市场会出现市场失灵的情况，仅靠政府会萌生政府角色错位的弊端，而社会组织的力量比较分散化，难以发挥集聚效应，因此倡导多元协作，充分发挥多元的优势，扬长避短，共同致力于有效治理，推进国家治理能力的现代化。

（四）健全表达渠道，完善平衡机制

首先，健全合理表达渠道，防止不对当关系下权力寻租、黑箱操作的行为，可以通过在中央设置专门部门对接政府，地方政府通过这个媒介传达自身的利益诉求，也可以在政策制定阶段，征求地方政府及当地居民的意见，通过地方人大代表表达，激活双向沟通的活力。其次，注重利益平衡机制，推动央地关系利益均衡化。一方面，要尊重地方政府的合法权力，承认地方政府权力的合法性，同时也要注重引导地方干部的政治偏好的导向，郑永年教授曾经这么说过：“对于高度集权的国家治理模式进行分权化的改造已经成为了中国领导人的政治偏好，并深深地影响了他们此后对于中国的政策选择”[12]。由此可见政治偏好对于中国干部的影响不浅，由此重塑地方政府的激励机制显得更为重要。不仅以经济增长作为绩效考核的重要因素;另一方面，当从国家整体利益出发实行某项政策或者开展某一项目而不得不损害地方政府的利益的情况下，要对地方进行一定程度的补偿，如财政性的补贴或者其他政策的倾斜。最后，发挥人大的监督作用，将监督权落实到位，改善人大代表行使权力以参与权、表达权为主的现状，使人大的监督不只停留在宪法规定的层面，落实人大代表“知情权、表达权、参与权、监督权”四位一体的权力。

四、结语

中国进入新时代以后，随着市场经济的深入发展，拉动经济增长更依靠内需、投资和出口，社会结构趋向多元化，公民意识不断增强，参政议政的需要上涨，中央和地方的关系不单单仅依靠中央权力的集中或是地方权力的分权的轮换就可以合理建构，更需要在中央和地方之间寻求一种更合理恰当的模式，央地关系法治化是大势所趋，从法律的高度绘制权力的边界，厘清中央和地方权力的界限，政府部门首先要学会归位，纠正角色错位，在两个积极性原则的指导下，树立并维护中央权威，合理划分财权和事权，承认地方利益的合法性，地方要树立全局意识，杜绝地方主义的不当滋长，同时健全问责制度，对违法违规行为、不作为乱作为进行责任追究，建立央地沟通渠道与利益平衡机制，与社会构成多元协作的网络体系，共同致力于社会主义建设，落实人大的监督作用，重视平行监督。此外，既要辨证的借鉴国外的经验又要根据中国实情和不断变化的国际态势，进行合理的调整，实现国家与社会、中央与地方政府的良性互动，促进地方政府成功转型，最终推进国家治理能力的现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦！

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》单行本，人民出版社，2013年，11月版。

②《十九大报告摘要》，《党史博采（下）》，2018年，第12期，第7+32+46页。

参考文献：

[1][3][8][9]景跃进等.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016：185-186+189.

[2]王志浩.理解中国央地關系的流行理论及其缺陷[J].江苏社会科学，2016，（04）：94-100.

[4]王晓燕，方雷.地方治理视角下央地关系改革的理论逻辑与现实路径[J].江汉论坛，2016，（09）：41-45.

[5]周芸帆.国家治理视域下央地关系研究[J].人民论坛，2016，（08）.

[6]闫帅.公共决策机制中的“央地共治”——兼论当代中国央地关系发展的三个阶段[J].华中科技大学学报（社会科学版），2012，（04）：68-74.

[7]王琪，陈昭.央地关系：制度堕距与改革的内卷化困境[J].山东社会科学，2017，（05）：132-139.

[10]李燕毅.央地关系与中国地方治理改革—基于新制度主义的思考[J].人民论坛，2014，（23）.

[11]杨志勇.国家机构改革与新型央地关系[J].领导科学，2018，（19）.