雄安新区战略定位及建设创新

史华非

【摘 要】雄安新区的设立是千年大计、国家大事，具有很强的现实逻辑和战略价值。建设初期，雄安新区面临经济发展程度低且基础设施落后，易受传统城市发展模式惯性思维影响，市场培育、要素支付和制度创新成本压力等主要制约因素。建设雄安新区关键在于创新，由此可通过坚持创新发展基点，贯彻落实新发展理念，构建新型创新体系，打造创新发展新高地，创新发展模式，走高端型产业发展引领等路径，将雄安新区建成创新驱动发展引领示范区。

【关键词】雄安新区；京津冀协同发展；非首都功能

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察工作时明确提出京津冀协同发展重大战略。2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区，这是党中央深入推进京津冀协同发展，集中疏解北京非首都功能作出的一项重大决策部署和历史性战略选择，是进一步深化市场经济和推进供给侧结构性改革的重大试验窗口，是千年大计、国家大事。雄安新区国家发展战略提出后，社会各界围绕雄安新区的战略定位、主要制约因素和创新发展路径，引发热议，并展开热烈的讨论和研究。

一、雄安新区设立的现实逻辑和战略价值

雄安新区是继深圳特区和上海浦东新区之后又一个具有全国意义的新区，是2015年《京津冀协同发展规划纲要》获批后深入推进京津冀协同发展的重大决策安排。设立雄安新区有很强的现实逻辑和非常重要的战略价值。

设立雄安新区是具有其必要性和现实逻辑的，是多维度考量的结果。首先，北京巨大的人口压力伴随着严重的“大城市病”。2016年北京已达2172.9万人，这与2030年北京总体规划人口2300万相近。与人口压力相伴而来的是交通拥堵、房价高涨、资源超负荷消耗等“大城市病”问题。其次，设立雄安新区是服从于首都城市战略新定位的重大举措。2014年2月，习近平总书记提出要明确北京城市战略定位，坚持和强化首都作为全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的核心功能。但相关数据表明，1952年北京市经济规模分别占到全国、东部地区、京津冀地经济区的1.30%、3.00%、12.89%，截至2016年底，北京经济规模区域占比分别提升到3.34%、6.13%、33.37%，这一数据表明北京依旧占领这全国经济中心的地位。但北京市长期作为全国经济中心并不符合首都城市战略新定位，并且还激化了金融地产资本的扩张，各种资源的过度集中俨然成为影响京津冀协同发展的结构性矛盾。再次，打造京津冀世界级城市群需要雄安新区为其服务。以深圳特区和浦东新区为例，两个特区的设立和崛起，使其成为带动珠三角、长三角城市群发展的引擎。虽然目前来讲，京津冀城市群与长三角、珠三角城市群是我国发展最为成熟的三大城市群，但河北省经济发展、工业化进程与京津地区存在阶段性差异，产业结构优化程度略低，缺乏新旧动能转换新引擎。

设立雄安新区是千年大计、国家大事，具有深远的历史战略意义。第一，设立雄安新区的首要任务是疏缓北京非首都功能，破解北京“摊大饼”现象和“大城市病”问题。第二，补齐河北省经济社会发展短板，特别是产业发展和基础设施短板，提升河北省经济社会发展质量和水平，与北京城市副中心共同形成北京新的“两翼”，增强对接和融入京津冀城市群发展的能力，成为京津冀城市群发展的新引擎和有力支点。第三，在首都以南设立雄安新区的意义在于建立一个相对于北京的“反磁力中心”，打全国创新驱动发展的新引擎和造新的首都经济圈，使其成为我国改革开放的新地标，加快推进京津冀世界级城市群的形成和发展。第四，新中国成立后，我国区域经济发展战略经历了区域均衡-区域不平衡-區域统筹发展的演变。从区域经济角度看，设立雄安新区是在历史关键节点上又一次“以点带面”的改革实践，将成为我国南北区域经济协调发展、实现南北平衡的突破口，由此带动北方区域经济发展。

二、雄安新区建设面临的主要制约因素

（一）经济发展程度低且基础设施建设落后

2016年深圳特区经济规模达1.95万亿元，是1979年设立之初的9949倍，占广东省经济规模的24.52%，二三次产业结构演变为39.5∶60.5，第一产业占比不到0.10%，人均GDP为16.74万元；浦东新区经济规模为8732亿元，是1990年设立之初的145倍，占上海经济规模的31.79%，产业结构以服务业为主导，第三产业占比高达70.50%左右，人均GDP为117.32万元。这表明，深圳特区和浦东新区经济社会发展已进入后工业化和高收入水平发展阶段，深圳特区花了37年时间，浦东新区花了26年时间。

2016年河北省经济规模为31827.9亿元，三次产业结构为11∶47.3∶41.7，产业结构优化程度低于全国、京津地区、深圳特区和浦东新区，第二产业特别是重工业比例过高，造成区域资源、能源消耗量大，生态环境恶化。显然，京津冀协同发展最薄弱的地方在“冀”。雄安新区的设立为加快和带动河北省经济发展提供了千载难逢的机遇，但相对于深圳特区和浦东新区，雄安新区经济发展程度低，经济规模偏小。数据显示，2016年雄安新区经济规模只有200亿元，其中雄县、安新县、容县分别为101.14亿元44.01亿元、59.40亿元，仅占河北省经济规模的0.64%，保定经济规模的6.58%，相当于北京经济规模的1%；人均GDP为2万元。按世界银行收入划分标准，雄安新区目前还处于低收入发展阶段。

（二）易受传统城市发展模式惯性思维的影响

传统城市发展模式按照等级化的城市体制，以非市场化的手段推进高等城市发展和盲目扩张，以高投入、高消耗、高排放、过度开发、“摊大饼”的方式实现城市高速增长，这必然带来城市能源、土地和原材料耗散，金融地产资本快速扩张以及对国家政策的过度依赖。在这种城市发展理念下，房价形成机制与“摊大饼”城市发展格局之间构成了难以拆解的高度相互依赖关系，成为我国经济“脱实向虚”的主要象征，成为我国经济实现结构性调整难以逾越的一道经济与社会心理的“大关”。

雄安新区不仅与通州北京城市副中心成为破解北京“大城市病”问题的“两翼”，与张北地区形成河北新的“两翼”，而且更是整个北方经济和京津冀城市群发展的新引擎，是我国进一步深化市场经济改革的重大试验。显然，雄安新区的战略定位决定了雄安新区的规划建设需要规避传统城市发展模式的惯性思维，谨防传统等级化城市体制，以及由此因金融地产资本的扩张对雄安新区规划建设的扰动。

（三）面临市场培育、要素支付和制度创新成本的压力

雄安新区在贸易节点和腹地市场上没有深圳特区和浦东新区设立初期的优势。虽然深圳特区和浦东新区为雄安新区的建设提供了可以借鉴的经验，但是与深圳和浦东不同，雄安新区不是贸易口岸，没有通过贸易中心来培育和发展相关产业和市场的条件和优势。在这种情况下，如果单纯依靠市场的作用力来培育和发展贸易节点和区域市场，成本很高，且尚需一定的时间。

将雄安新区建设成为创新驱动引领示范区，需要汇集高端产业、人才、服务，需要创造高端生产、生活环境，需要具有创新的发展理念。目前雄安新区缺乏支撑创新驱动发展的高端产业、人才、服务、环境和理念，以及汇集这些创新要素的基础。不同于深圳特区和浦东新区设立初期，雄安新区建设的各种要素成本上涨、地价增长、能源和商品价格走高。雄安新区肩负着我国城市发展、经济和行政体制改革创新的使命，体制和制度创新是雄安新区战略目标实现的核心。另外，一项新制度的制定到完全發挥作用需要时间，所以除了考虑制度制定本身的成本外，还要考虑制度制定到制度发挥作用期间的交易成本和“贴现成本”。

三、加快推进雄安新区建设的新思维、新举措

（一）借鉴深圳特区和浦东新区成功经验，探索雄安新区发展的新路子

国家综合配套改革试验区、国家级经济技术开发区、国家新区、自贸区、经济特区的建设发展为雄安新区建设提供了经验借鉴、问题规避和解决思路。深圳特区创造了城市发展的奇迹，一是受惠于特区开放政策，背靠香港资源；二是受惠于欧美发达国家制造业的空间转移。浦东新区有面对太平洋、面向全世界的区位优势，且正处于经济发展的中高速腾飞阶段。深圳特区和浦东新区的成功表明，新区建设发展必然要有一个强大的驱动中心和腹地，同时要顺应全球经济发展趋势。雄安新区没有深圳特区和浦东新区设立之时所拥有的强大驱动中心和腹地经济，且经济发展正处于新常态，全球经济加速转型和重构。加快推进雄安新区建设，关键在于推进新一轮的改革，探索人口经济密集地区优化开发新模式，坚持先谋后动、规划引领、整体打造、分步实施建设模式，走承接非首都功能疏解“输血型”路径与区域自我成长“造血型”路径并重的双引擎发展模式。

（二）优化城市空间结构，做好城市功能分区

设立雄安新区及建设通州北京副中心是调整京津冀城市空间结构的重大举措。随着城市发展阶段和环境的演变，我国特大、超大城市发展动力逐渐由以向心集聚为主导向以离心扩散为主导演变，由单中心向双中心、多中心漂移。目前，城市中心漂移主要还是通过政府政策作用力的推动，市场力和社会力随政府力量而跟进。河北省经济社会发展相对落后，优化京津冀城市空间布局，打造京津冀世界级城市群，光依靠市场的力量不够，还需要利用政府和市场双向力量带上去。雄安新区建设是一项复杂的系统性工程，应分阶段推进。

雄安新区作为京津冀的腹地，也是未来河北省新的经济增长极，建设雄安新区要加强与京津及河北其他地区的合作，做好城市功能分区《北京城市总体规划（2016-2030年）》，将北京城市空间结构定位为“一核一主一副、两轴多点一区”，改变了原有的单中心聚集，放弃了“摊大饼”城市发展模式，将雄安新区纳入北京城市空间格局。为此，应认真做好区域规划研究、土地和房地产管控，用先进的理念和国际一流的水准规划、设计、建设，积极探索与现行体制协调、联动，实现新区城市空间的优化。

（三）夯实雄安新区建设基础，培育内生增长动力

雄安新区与京津地区经济社会发展差距显著，存在基础设施、公共服务和制度创新等主要制约因素。基础设施是区域经济发展的基础，建设雄安新区首先要加快推进基础设施建设。由于基础设施建设对资金需求的规模巨大，所以雄安新区早期基础设施建设需要更多的国有企业投入和社会资本的参与，这更有利于集中调动各类资源，加快投入与建设进程。

雄安新区的教育、科技、文化、医疗、卫生等高质量公共服务资源稀缺，供给能力不足，其中教育和医疗方面表现更为突出，是建设雄安新区的一大制约因素。为此，建设雄安新区要将公共服务，尤其是以教育和医疗为主导的公共服务列为优先发展目标，通过城际交通建设把京津地区教育和医疗资源疏解到雄安新区。

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