京津冀警务协同发展路径初探

冷岸静 任士英

摘      要：京津冀警务协同是京津冀一体化国家战略布局的重要组成部分，是改进城市治理模式、加强京津冀区域公共安全建设的重要内容。现阶段，要实现京津冀区域效能最大化，发挥其整体优势，就必须在顶层设计、治理模式、信息建设等方面进行革新。本文以协同理论为视角，在总结分析京津冀警务协同特征的基础上探寻京津冀警务协同发展路径，以期为京津冀协同发展提供助力。

关  键  词：京津冀协同;警务协同;整体思维;顶层设计;大数据建设

中图分类号：D631.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）03-0038-08

在全球化背景之下，走区域化发展道路已成为推进区域经济发展、改进城市治理模式的重要途径。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。习近平总书记也强调：“京津冀同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，能够实现区域协同发展。”[1]京津冀警务协同是京津冀协同发展的重要组成部分，是改进城市治理模式、加强京津冀公共安全建设的重要内容。因此，无论是基于京津冀区域协同的总体战略布局，还是着眼于三地自身的安全现状，加强京津冀三地警务协同都是大势所趋。

一、京津冀警务协同的已有举措与不足之处

（一）已有举措

⒈政策层面。从20世纪80年代的区域试点①到2015年《纲要》的提出，再到党的十九大报告中提出要坚定实施区域协调发展战略，以及2018年9月6日达成的“廊坊共识”②，京津冀警务协同在党中央国务院高度关注的重要战略机遇期、依靠一项项政策扶持得到了发展契机。为了更好地完成公安工作，服务京津冀协同发展的战略大局，京津冀三地公安机关于2016年1月24日签订了《京津冀警务协同发展框架协议》（以下简称《框架协议》），该协议明确了“协同发展、共建共享、联动防控、一体运行”的整体思路，提出了构建以联勤指挥体系、情报信息系统等“八个一体化”为主体的警务协同发展格局，《框架协议》成为指导京津冀警务协同的纲领性文件。以此为指引，京津、京冀、津冀之间，围绕城市间、地区间警务协作也陆续达成了如《关于加强京津冀接壤地区公安指挥系统警务协同发展工作的意见》《天津市五区县、河北省廊坊市区域警务合作协议》等一系列不同级别、不同内容的警务合作协议。[2]2017年，京津冀警务协同发展领导小组成立并召开了多次会议，通过了二十余项深化警务合作机制，如：2017年召开的第二次小组会议通报了第十三届全运会的安保工作情况，審议通过了《“通武廊”三地“小京津冀”区域警务合作机制》等七项工作意见;2018年1月12日召开的领导小组会议审议了《关于建立京津冀公安机关联合打击传销犯罪活动协作机制的意见》《关于建立京津冀公安机关素质强警交流合作机制的意见》《关于建立京津冀交界地区灭火救援联动协作机制的意见》等5项工作意见，[3]强调三地公安机关要统筹谋划，积极协调沟通，努力健全地区维稳常态化工作机制。

⒉实操层面。在构建领导体系方面，经公安部批准，于2017年成立了京津冀警务协同发展领导小组，该小组是涵盖多层级、多警种的领导体系，正逐步建立起联席会商、情况交流、宣传通报、督导检查等4项机制，加强对警务协作重大事项、重点任务的协商研究和统筹推进。在执法执勤方面，三地公安机关搭建了“执法办案协作联席会议平台”，并借助此平台建立完善了“长效联络机制”和“跨区域打击犯罪协作机制”;推出了“京警入冀、冀警入京”联合执法执勤等合作模式，并在接壤区形成了“通武廊”“京承七区县”“延张合作”等示范工程，不断深化“小区域”警务协作机制。在便民服务方面，建立了出入境证件异地核查办理、口岸签证、过境免签警务协作机制，提高了跨省市签发出入境证件的便捷性和规范性;建立了京津冀人口管理服务协同发展工作机制，实现了京津冀居民身份证异地办理。在情报信息建设方面，建立了京津冀互助平台。据报道称，2017年全年北京市公安局通过京津冀互助平台通报警情4900余条，协助抓获网上逃犯1200余名。[4]

（二）不足之处

⒈理念层面。一是存在“一亩三分地”的思维定势。京津冀三地警务协同仍然摆脱不了单一的思考模式，常常基于自身利益进行决策，缺乏整体性思维，使得区域一体化的优势和中心城市的辐射带动作用难以得到充分发挥。二是协作内容较为单一。虽然三地警方已经进行了一系列积极尝试，如大兴警方与河北警方推行的“京警入冀、冀警入京”模式，但协作内容仍局限于检查站排查、重大安保互派联络员等方面，且只是个别公安机关之间的合作，并没有实现全面的交流，合作的内容缺乏全局性思维。

⒉制度层面。一是缺乏权威的、统筹三方的法律规范。京津冀三地现有的法律规范存在差异，体系分散、标准不一，涵盖的内容不全面。二是相关部门和人员职责不明确。对领导决策层的职责、岗位、权力、任务等规定得较为模糊，各部门之间职责界限不清，在运行合作机制时容易出现人员相互扯皮、组织运行不畅、工作效率低下的现象。三是配套措施不完善。尽管《框架协议》明确了“八位一体”的规定，但京津冀警务合作机制只是停留在宏观的战略层面，落实细化到具体的配套措施很少，没有从实操层面入手建立整体衔接的警务协同流程，对具体工作的完成情况缺乏落实与督导。四是缺乏常态性的协同机制。以京津冀警务协同发展领导小组为例，其工作方式还停留在不定期地举行联席会议上，尚未实现对协同工作的常态化管理。

⒊信息层面。虽然京津冀互助通报警情平台已经启用，且在情报互通方面发挥了一定的积极作用，但警情互助通报平台并非区域性的信息共享平台，在信息层面还存在以下几个问题：一是信息共建共享的程度和层次较低，主要是针对于“一事一案”的互助共享，且设置的使用权限较多。二是三地存在信息壁垒，数据交流整合不足、采集标准不一，数据库之间存在割裂运行的现象，无法实现全面共享、高效对接以及深入查询比对、关联。三是警务数据质量有待提高，公安机关目前使用的数据采集周期长，动态更新不及时，维度较窄，数据的可信度和准确度有待提高。四是利用大数据进行现代化情报研判的能力与技术不足。现代信息技术的发展使得利用大数据获得情报、实现智慧警务成为大势所趋，但当前警务利用海量数据对异常值进行筛选进而进行控制防患于未然的工作方式尚未普及。