张永利代表：矿产资源权益金政策需完善

本刊记者 毛建华｜文

2017年4月13日，国务院发布了《矿产资源权益金制度改革方案》，至今快两年了，实施情况如何呢？带着这个问题，本刊记者采访了全国人大代表，西部矿业集团有限公司党委书记、董事长张永利。

张永利说，矿产资源权益金包括探矿权和采矿权征收矿业权出让收益，在《矿产资源权益金制度改革方案》发布之后，2017年6月29日，财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》。制度与办法发布实施以来，有四个问题出现：

第一，企业出资形成的勘查成果征收矿业权出让收益，给矿业企业增加成本压力的同时，不利于调动、鼓励企业和社会资金投入风险勘查工作的积极性。矿业权人投入大量的资金、技术，通过风险勘探方式开展找矿研究工作，获取的勘查成果往往需要多年的探索和持续投入，勘查过程长，投资风险大，成功率低。根据财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建〔2006〕694号）、《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题补充通知》（财建〔2008〕22 号）、《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018 号）等规定，对属于企业自行出资探明矿产地的，不得收取矿业权价款。该规定起到鼓励企业及社会资金投入风险勘查的积极性。按照现行的政策规定，无论是国家出资或是企业出资形成的勘查成果一并收取矿业权出让收益，企业涉及补缴权益金数额巨大，无疑将此等具有税费性质的矿产资源权益金演变成了一种“投资负担”，给矿山企业带来非常沉重的经济压力和成本负担。制约了企业投资风险勘查的积极性，给矿产勘查领域带来不利影响，同时对矿业企业而言，存在明显的不公平不合理。

第二，新增资源储量征收矿业权出让收益，会对企业开展危机矿山找矿的积极性和投资信心受到很大影响。在矿产资源勘查开发过程中，由于勘查程度的提高，资源储量发生增减均属正常，并随着市场价格、采选技术方法等的变化而不断变化。企业为确保矿山稳产、延长服务年限，必须投入大量资金开展风险勘查，增加储量。但按照现行政策，即使已经缴纳了权益金的采矿权范围内属于企业风险投资勘查形成的新增资源储量，仍然征收矿业权出让收益，对出资勘查的矿业企业明显有失公允。企业会考虑投资风险和将会增加的权益金成本而放弃风险勘查工作。

第三，对于低于规定额度一次性征收和首期缴纳20%探矿权出让收益，如果最终不能开采，已收取的权益金缺乏相应的退还机制。企业投入大量资金开展勘查工作，多数项目最终无法发现可供开发的资源；即使有了查明矿产资源储量，但往往因政策等多种原因，无法办理采矿证的情况并不罕见；即使办理了采矿证，仍然无法保证未来的开采行为和生产行为。因此，一次性征收或首期缴纳20%探矿权出让收益，没有非企业过错而未来无法开采时的退还机制，给企业造成额外负担和损失。

第四，各省制定的权益金基准价和计算方法不统一，造成同一矿产，权益金基准价差距较大的，带来不公平的开发环境。部分省份在制定权益金基准单价时，参考标准和原则与市场没有充分结合，制定的权益金基准单价、计算方法各不相同，差距较大。同样品位铁矿石价格甚至可以相差一倍以上，同一金属，单价差距也在50%以上，国家没有统一的原则和标准，无形中增加企业在不同地区的生产成本，造成不公平的开发环境。

张永利向记者做了情况分析。他说，第一，根据改革方案，将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，两者的征收目的和形成条件有所不同。一是从征收目的来看，矿业权价款体现为国家对矿产资源的投资收益，而矿业权出让收益体现为国家对矿产资源的所有者权益，其经济内涵既包括原有矿业权价款的投资收益，也包括原有矿产资源补偿费的矿产资源所有者权益。二是从形成条件来看，矿业权价款形成条件有3个，即国家出资勘查、探明矿产地和国家对矿业权的出让，而矿业权出让收益形成条件只有国家对矿业权的出让。因此，改革后对于国家出资探明矿产地未进行有偿处置或未足额缴纳矿业权价款的矿业权人继续缴纳权益金是合理的。但对于矿业权人以申请在先方式取得的探矿权，经过企业风险勘查投资后查明资源储量，转为采矿权的，未完成有偿处置并非是企业自身的错误造成。按照当时政策法规不需要缴纳价款的，现一并缴纳权益金对企业有失公允，相当于企业要自己承担因政策前后衔接之间的过错。

第二，企业尚未生产，远谈不上盈利时，在申请矿业权许可证之前就征收高额的矿产资源权益金，对企业风险勘查投资的积极性影响极大。企业投入风险勘查的两个结果，一是无成果，造成投资损失；二是有成果，需要缴纳巨额权益金。基于此，企业往往不愿意继续冒险开展风险勘查工作，只会等靠国家投入的尴尬现状，此项规定无意中堵住了社会资本投资勘查的渠道，制约了企业和社会的发展。

第三，关于企业出资勘查新增资源量缴纳权益金，企业会考虑风险勘查的必要性和经济性，即使仍有找矿潜力，也可能停止风险投资，不愿意新增资源量，或者新增了资源量，也会采取隐瞒的方式，最终导致有可能新发现的资源永久呆滞在地下，得不到充分利用而造成资源浪费，并极大地制约了企业投入风险地质找矿的积极性。

第四，探矿权人在取得勘查许可证前，低于规定额度的，可一次性征收矿业权出让收益，高于规定额度的，首次缴纳比例不得低于探矿权出让收益的20%，属于“提前征收”。如果后期投入风险勘查仍然不具备开发条件或因其他因素无法开发，那么，企业不仅要承担风险勘查投资损失，而且不要承担不能退还提前缴纳的权益金损失，对小微矿业企业打击可能是致命的。

第五，不同省区制定的权益金标准不统一，将造成新的地区发展不平衡，给矿产资源优势省份带来不利影响，造成资源不能合理开发利用。

为此，张永利给出了四条建议：第一，为保持政策的连续性，维护矿业权人合法权益，建议按照“新矿业权新办法，老矿业权老办法”的原则继续做好矿业权价款的征收工作。已进行有偿处置但尚未足额缴纳探矿权采矿权价款的，仍按原规定继续缴纳探、采矿权价款；对于申请在先方式取得探矿权，在转为采矿权时尚未进行处置的，应在充分考虑企业出资勘查形成勘查成果的实际情况，合理抵扣或减少矿业权出让收益。

第二，国家应鼓励矿山企业尤其是老矿山自筹资金开展探边扫盲，延长矿山服务年限，对于已缴清价款的采矿权范围新增资源储量，建议不再征收权益金。

第三，关于提前缴纳权益金问题，建议调整提前缴纳比率。如果现行权益金政策不变，建议建立健全退还机制，减轻企业负担

第四，从国家层面统一权益金基准价标准，各地区给出合理调整系数；统一基准价计算方法，避免各自为政，产生区域不平衡问题。