民政部门的监护职责

张生杰

摘 要：在改革开放的推动下，我国社会经济结构发生巨大变化，家庭关系也随之改变，家庭不稳定因素增多。随着家庭关系日益淡化，未成年人监护问题在社会转型过程中涌现。受传统“家长权”观念的影响，一些落后地区父母仍将孩子视为“私产”，监护人侵害未成年人事件时有发生，再加上对未成年人的监护还停留家本位的监护理念，没有强有力的法律保障，国家干预家庭内部的监护难以实现。国家尤其是行政部门应当在未成年人监护中扮演好角色。

关键词：民政部门；国家监护；撤销程序

近年来一系列恶性案件频发，引起了许多相关部门的重视。从2014年开始，民政部门在全国设立203个未成年人保护试点地区，依托居委会、村委会、社区等基层组织，对困境未成年人实施紧急保护或监护转移，帮助未成年人摆脱监护困境。在社会各界的广泛呼吁下，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》正式实施，意见对侵害未成年人权益问题予以了较为详细的规定，2016年3月1日正式实施的《反家庭暴力法》也表明了国家将致力于禁止任何形式的家庭暴力，这是对弱势家庭成员的保护，也强化了对未成年人的特殊保护。2017年通过的《民法总则》明确了民政部门在未成年人监护空缺或失职时的监护责任。

通过对我国诸多社会现象以及对现行法律条文的分析，我门应充分认识到国家在保护未成年人方面的责任和不足。笔者认为，我国未成年人监护制度不足的根源问题在于民政部门的监护职责规定模糊，未成年人国家监护得不到落实。因此，我国未成年人国家监护制度，尤其是民政部门监护职责的实现问题研究具有重要意义。

一、未成年人国家监护制度中民政部门负有主导责任的依据

民政部门主导国家监护，就是要求民政部门充当监护的监督人以及在无适当监护人时承担最终监护责任。国外国家监护参与主体包括有法院、国家立法机关、狭义上的政府，而我国民政部门承担监护责任有深厚的法律土壤。政府有保障公民权益的职能，同样，政府应当保障未成年人利益。我国国情和法律现实决定了民政部门的主导责任。

第一，无论是我国的国家政权性质，还是从现代政府职能要求来看，政府都应当国家监护制度中承担主要责任。我国政府由人民代表选出，秉着为人民服务的宗旨执行各项公共事务。现代责任政府要求国家依法合理干涉社会生活的方方面面，为社会成员提供就业、医疗、养老金、住房等基本公共服务。在这种背景下，政府必然对未成年人进行特殊保护，提供其生活所必需的基本福利设施、福利津贴和社会服务。

第二，国家监护具有公益性，它关乎到社会和国家的发展，不再是简单的“家务事”这一特征决定了我国政府必须承担主导责任。在监护制度研究中，监护一直作为民法中的一个小问题，一般来说，国家监护属于民法范畴。但是笔者认为，监护制度虽然规定在民法之中，但一个完整成熟的监护制度更像是一种行政救助行为，法律授权行政机关特定职权，行政机关根据法定程序，帮助未成年人脱离困境，它不是简单的父母子女之间的权利义务关系，而更像是政府依法律授予的职权对需要救助和帮扶的行政相对人实施救助的行为。

第三，在我国众多政府部门中，民政部门是政府主管社会行政事务的职能部门，如果它承担监护事宜，更有利于维护未成年人权益，民政部门有承担国家监护具体事宜的立法传统和实践基础，相对而言更适合履行监护职责。从立法上看，《未成年人保護法》、《反家庭暴力法》等一系列法律都零散的规定了民政部门在国家监护中的职责，最新出台的《民法通则》规定更加全面、系统。从实践上看，经过不断地探索，基本确立了民政部门在国家监护中的主导地位。因此，民政部门应当负有主导责任。

二、民政部门在未成年人国家监护中的责任

（一）国家监护的主体

第一，在民政部门内设置主管未成年人事务的有权机构。笔者认为，为了应对繁杂的监护事务，可以考虑民政部门的系统中设置 “青少年事务局”，行使监护具体事宜，保障未成年人受到义务教育、落实户籍问题、解决基本医疗。当发现未成年人合法权益受到不法侵害时，事务局有权要求监护人到场说明原因，提出督促建议、在监护中应当注意的问题，如果未成年人监护人仍不改变监护现状，青少年事务局可以代表民政部门向人民法院提起诉讼。

第二，由民政部门设立监护监督人，建立有效的监护监护监督制度。笔者认为我国现行制度设计中，监护监督人范围过于狭窄，不利于形成统一的从上而下的社会管控力量，实践中以组织监督为主，作用有限。民政部门应当广泛发动各个组织和个人，参与对监护的监督。针对医生、护士、老师、社区工作人员这一类最早可能发现困境未成年人的群体，应当规定其强制举报的职责，对于知情不报的，应当追究相关责任。

第三，充分调动和规制民间资源。我们的国家监护具有垄断性，所有的收养、寄养、抚养，我国规定只有国家可以从事，民间的收养、寄养都不允许。但我国社会保障制度尚不成熟，各地地区发展不平衡，社会资源分配不均，有的地区受制于经济、交通、公民法律意识文化程度等因素，公权力难以渗透，这时就需要借助社会组织的参与。一些社会组织，如志愿者组织、新闻媒体等，他们不需要国家财政的支持，在公权力的作用薄弱之处发挥最大作用，国家应该充分发展并利用好社会组织的作用。

（二）国家监护的对象

针对不同类型的遇困未成年人应当有与其相适应的监护模式。一般的孤残儿童由各地政府所辖的儿童福利院监护，为了更有利于困境儿童成长，福利院会把部分符合条件的未成年人委托给家庭寄养，但监护关系不变，仍然由政府支付费用。对于的服刑人员的未成年人子女，在无其他监护人时，可以将服刑人员的未成年子女纳入国家监护范围，由民政部门临时监护。对于农村留守儿童，父母一般委托给亲属监护，但一般情况下，农村经济条件落后，家庭不宽裕的亲属往往无力履行监护职责。政府可以委托寄宿学校承担监护监督的责任，监督未成年人亲属的监护行为。

三、民政部门实现履职

（一）启动监护人撤销程序

《民法总则》第36条规定了监护人撤销程序。这里存在一个现实悖论，三十四条第一款第一项“严重损害被监护人身心健康”以及第二项中“怠于履行监护职责”的情形只有原则性规定，监护侵害行为范围有限，标准宽泛模糊。具体情况有待法律解释或其它实施细则的规定，明确量化标准，提高在司法实践中的操作性。如何判断尽到监护责任的标准成为法院裁判的一个难点。亲权在监护中具有优势地位，现代监护制度应当以家庭监护为本位，政府监护为兜底。民政部门也要以督促亲权监护为主，代位监护为辅，防止一些亲权监护人为了逃避责任故意不履行监护职责。

（二）制定未成年人监护法律法规

第一，尽管《总则》中关于对监护人资格撤销程序程序、临时监护人等内容作出了相应规定，但笔者认为相对于复杂的社会现状而言，其内容仍显笼统、抽象，背离了法律规范的明确性、具体性的要求。比如什么条件下属于“实施严重损害被监护人身心健康行为”，哪些情况属于“怠于履行监护职责”。这些问题给制度运行上带来了诸多不确定因素，应当出台细则明确相关规定。

第二，我国未成年人国家监护的规定多为倡导性规定，由于主体多元，分工不明，这种规定仅仅是寄希望于有关人员或者有关单位的善意、主动、自愿的承担责任，而不具有强制性。应当通过立法明确各方主体的责任，将制度落到实处。比如监督机构或个人消极行使监护监督权，应当提起而未提起撤销监护人诉讼的，应当追究其相关责任；家长侵害被监护人合法权益，未达到犯罪的，应当由民政部门予以罚款训诫。

参考文献：

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[3]曹诗权.未成年人监护制度演进规律与现实走向[J].中华女子学院学报，2016（2）.