治理理论视角下的群租整治研究

2019-04-17谢繁卉

党政论坛 2019年4期

谢繁卉

一、群租产生的原因

所谓“群租”，是指多人租住在同一套住房里，这里的“多人”并非指正常意义的多人，而是“一套100多平方米的公寓住了十几、二十个陌生人，客厅被改装成三四间，而将这些小房间分隔开来的不过是一层纸板，隔壁房间的打呼声都能听得一清二楚”①。这便是现在很多城市群租的正常业态。

然而，为什么群租现象会如此普遍？首先，快速城市化进程引发群租。城市化过程也是人口向城市集中的过程。我国正处在城市化快速发展的过程中，大量农村剩余劳动力和高素质人才涌入城市。他们已成为大城市劳动用工的主要来源，人口的流入为这些城市或地区提供了丰富的劳动力资源并创造了大量财富，但同时也引发了许多矛盾。住房的供需矛盾便是其中之一，也是群租问题产生的原因之一。外来人员除了要在城市工作，还要在这里居住生活，很多人都是拖家带口的在城市打拼，有一部分人可能会在城市永久居住，但他们的居住问题在城市规划之初并未考虑到 ②，导致住房需求多而供给少的矛盾现象。在北京、上海、广州和深圳这些城市外来人口集聚的一线城市，房价一直不断攀升。然而，上涨的不只是住房，租房价格也在供给小于需求的情况下不断上涨，低收入群体为了省钱，便产生了群租现象。其次，“二房东”对利益的追逐是加剧群租蔓延的关键因素。群租房出租人，其实很多是“二房东”，

为追求经济效益最大化，对房屋本身结构和布局作一定改动，通过打隔断等方式尽可能扩大使用面积，多接受租住人员，有的甚至将厨房、卫生间、阳台都分割成小房间，属于非正常的居住形式。这种空间布局降低了居住成员之间对外来陌生人员进行监视的程度，形成防范的空间死角③ 。这样做的直接动力是单租与分租的价格差。假设一套80平方米的房子整体租下来的租金为 4200元，而二房东把房子分成6个小间，以每间1400元的租金租出去，可获得8400元的租金，扣除付给房东的4200元租金，净赚4200元，如果多租几套，利润是相当可观的。在这种巨大经济利益的驱使下，房屋租赁市场一片混乱，群租现象普遍，常常引发诸如消防安全、居住安全等隐患。

在此情况下，群租在政府想方设法整治的态势下依然不断回潮，成为城市公共管理问题的顽疾。

二、治理理论视角：多元主体共同治理群租

1.治理理论核心观点

俞可平认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”④由此可以看出，治理的主体是指“官方的或民间的公共管理组织”，即强调的不只是政府作为治理的主体，市场、社会都可以成为治理的主体，强调多主体的治理方式。治理理论认为治理的主体是多元的，方式可以是参与式的等一系列新的观点，并且要求依靠多元主体的相互影响和有效互动来实现社会资源的合理配置和高效管理 ⑤。在此模式下，政府角色发生了很大变化，不再是治理公共问题的唯一主体，而转向整合各种资源，允许各种组织参与社会公共事业的管理，政府成为公共管理的催化者。所以，群租作为公共管理问题，需要运用治理理念去解决，实现治理主体多元化。

2.群租治理主体多元化

（1）政府：由治理的划桨者到整合资源的掌舵者

治理理论是在政府失效和市场失灵的情况下兴起的，认为国家与市场的作用和能力都是有限的。在管理社会共同事务，提供公共管理方面存在着多个中心，应提倡通过平等协商与合作达到协调，国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系，应倡导自治组织和社会的形成和社会自律自治，减少政府不必要地干预，由单一中心独挑重任变为平等协商的伙伴关系⑥。所以，社会治理应该向着政府、市场和社会多元主体参与的模式努力。在此理论倡导下，政府不再是治理公共问题的唯一主体，而只是治理主体的一员，是把握方向、提供服务的治理主体，即承担的是掌舵而非划桨的职能。

群租整治一直是个难题，单靠政府的力量难以消解，往往会出现整治结束后卷土重来的怪象。群租问题从本质上来讲是公共管理问题，但其产生的根源是住房租赁市场供需出现鸿沟所致，是资源配置问题，所以，市场应该在这里发挥主导作用，而不是政府单方面的利用执法资源取缔群租，况且，政府一直在试图取缔但始终无法达到取缔的目的。如此，政府需要转变治理理念，不做直接治理的划桨者，可以利用自身的优势整合社会、市场的各方资源来共同治理群租，把握好取缔群租的大方向，做好舵手，发挥公共服务和市场监管职能。

（2）社区及其组织：参与公共事务治理，供给共享空间，倡导居民自治

治理主体多元化，社区及其自治组织是不可或缺的治理主体。一直以来，虽然社区存在很多社会团体、自治机构，但是实践中，街镇一级政府的内设机构中一般都有类似社区管理办公室的科室，从人力、物力、财力方面对社区及其组织进行“控制”。因此，社区对政府及其派出机关是全方位依赖，他们和政府之间的关系并非相对独立的关系，而是政府自上而下控制社区与社区单方面依附政府的关系。在政府及其派出机构不断

“指导”社区工作，要求其承担政府职能的环境下，社区的独立性和自治性、群众性受到限制，社区及其自治组织成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”。

在治理理論的设想中，社区自治需要形成政府、社区组织、社区单位、非政府组织及社区成员的多元互动网络，而非行政依赖。在政府把职能真正定位在整合资源和市场监管的前提下，社区也需要发挥其自治和服务功能，为社区居民提供共享空间，在硬件设施和软件资源上都给予支持，营造自治氛围，鼓励居民根据自己需要设计活动，为本地居民与外来租客搭建交流平台，使其生活在有温度的社区里，感受到社区的温度。

（3）企业：发挥竞争优势，市场化取缔群租，承担社会责任

在公共产品和公共服务供给中引入市场竞争模式，这一直是学术界讨论的焦点。企业作为市场的重要组成部分，在某些可以市场化的公共服务中（准公共物品或混合公共物品）承担着重要角色。通过竞争，企业的成本意识增强，提供优质服务的动力增加。但竞争不是放任自流的东西，奥斯本认为不经规范的竞争可能导致严重的社会问题 ⑦，群租的产生在某种程度上便是竞争不规范所致。因此，政府需要通过公共政策规范竞争模式，这是政府在竞争中的宏观规制责任。在此情况下，企业便可以发挥自身的竞争优势，例如采用精细化的管理方式、提供智能服务、讲究效率等，在此情况下，以市场化的方式解决“蚁族”住房问题，承担起相应的社会责任。

在此理论推演下，群租治理呈现出“政府整合资源，做好公共服务与市场监管，承担掌舵而非划桨的角色；社区组织参与公共事务治理，供给共享空间，倡导居民自治；企业发挥竞争优势，以市场化方式取缔群租，承担社会责任”的多元共治状态。

三、T镇治理群租经验——代理经租模式

1.T镇基本情况

T镇是浦东新区规划建设的四个新市镇之一，于2000年4月由原T镇与原W港镇合并而成。地处浦东新区腹部，南邻迪士尼乐园，北邻金桥开发片区，西接张江科学城，东邻航空城。辖区面积32.16平方公里，下辖17个村、20个居委会。2016年，该镇税收收入45.95亿元，财政收入14.43亿元。并且，2017年1-7月，税收收入已经达到28.48亿元，地方财政收入为7.37亿元，完成工业总产值25.82亿元，固定资产投资40.14亿元，引进内资累计注册资金16.11亿元，注册企业264家，实到外资累计完成2605.2万美元。凭借其得天独厚的区位优势和平稳发展的经济态势，吸引了大量外来人口。目前，T镇实有人口14.8万，其中户籍人口4.22万，外来人口超过10万人，本地人口与外来人口呈现超过1：2的比例现象，人口“倒

挂”现象明显，并且呈现出“大聚居，多层次，多群体”的特点，即外来人口主要居住于动迁小区，社会各阶层的人员都有，国内外人士皆有。外来人口的集中、快速、无序涌入，加之区域房价居高不下，催生和助长了镇域内群租房市场，群租现象突出⑧。群租在一轮又一轮的整治中并未削减态势，反而愈演愈烈。

2.T镇治理群租经验——代理经租模式

所谓“代理经租模式”，是指公共租赁住房运营机构等社会专业机构收储社会闲置房源，开展居住房屋代理经租业务，通过政府的补贴，稳定地向社会低收入群体提供低于市场租金价格的租赁房屋业务，从根本上改善“群租”问题 ⑨。2014年，T镇开始探索代理经租模式，但此模式并非T镇首创，早在香港就有先例，内地不少地方也在积极探索，上海市率先试点。2013年上海两会期间，多名市人大代表提出，可以尝试通过盘活居民动迁房等存量房源，纳入政府公租房范畴，以缓解

“夹心层”的租房难问题 ⑩。实际上，在2012年，上海市长宁区已经在新泾北苑居民小区进行试点，向动迁安置居民代租富余房源，作为公租房长期使用，由长宁区公租房运营公司牵头负责该部分公租房的收储、运管等工作。这部分房源主要承租对象以企业为单位，重点面向长宁区航空服务、高端物流等重点产业和临空园区重点企业。2013年8月，上海市嘉定区公租房公司也开始试点盘活区内闲置房源，将安亭新镇安礼路 58弄106套房源，配租給上海国际汽车城产业园区内的优秀人

才。T镇通过引入社会专业租赁公司——唐巢、唐青公司，把群租整治由原来的政府单方面取缔向统筹行政、经济、科技、法治、自治等手段综合治理转变，变堵为疏治理群租。

（1）政府：整合社会资源，当好舵手，做好公共服务与市场监管

“群租”问题本质上是社会问题，仅仅通过行政执法的手段是不可能根治这一现象的。以往政府总是将工作重心放在“整治”上，很少从问题产生的社会根源出发解决问题，而代理经租业务模式在这一方面迈进了一大步。

第一，经过深入的调研，镇政府发现其辖区内人才公寓紧缺和大量动迁房闲置现象同时存在，如动迁房唐丰苑仅有三分之一的房子自住，近三分之二闲置、出租。而毗邻的园区公租房无法满足人才居住需求，大量人口外溢到T镇居住，供需矛盾导致群租屡禁不止，居民反应强烈。如何解决这种供需矛盾，解决园区外溢群体的住房问题，从源头上整治群租，困扰着T镇政府。第二，在发现问题的基础上，T镇积极探索代理经租模式并做好市场监管。通过反复协商与谈判，并且为了避免市场垄断和政府直接运作代理经租公司可能带来的一系列问题，镇政府引入唐巢和唐青两家社会租赁公司，引入两家企业也可以在市场上存在竞争，防止垄断。根据代理经租的相关要求，与经租公司签订合同，做好房源产权、房源结构及装修配置、承租年限等方面的规定，做好市场监管。第三，完善周边设施，做好公共服务。首先是完善生活配套，镇政府提供了1300平方米的社区活动室、220平方米的商铺和2000平方米的商业用房，协同代理经租公司引进餐饮、洗衣、超市等生活配套设施。其次，完善交通配套，通过与区职能部门协商，在地铁与小区间设立专门公交，方便租客上下班。

（2）社区及其组织：居民（包括租客）自治，提升公共服务获得感

在多元共治的状态下，社区要发挥好引导作用，鼓励居民自治。社区要为居民提供公共空间，以居民需求为导向，让居民自己来设计需要使用的场地，需要组建什么样的团队，需要开展什么样的活动。在代理经租模式开展效果最好的社区居委会，设置有志愿者活动室、青年之家、健身房、台球房、妇女之家、才艺展示室及多功能厅等共享空间。如此，租客在周末休息日，可以来到青年之间交友聊天，去健身房锻炼身体，已婚妇女还可以到妇女之家谈谈心、聊聊家常。这样一来，既可以将本地居民与外来租客融合在一起，又可以让休息日不至于无聊到无事可干。而且，居住出租房屋的大多是周边园区的白领，他们对社团活动和志愿服务都很感兴趣，先后建立了书法、国画、太极拳、夜跑等9支社区团队和平安志愿者、爱国卫生志愿者、知心大嫂志愿者、文明创建志愿者等4支志愿者队伍。

（3）企业：发挥自身管理优势，实现“五化”与“四

赢”

代理经租公司在政府搭建平台的情况下，管理实现“四化”。第一，实行市场化收房。与业主签订6年的长期合同，承诺租期内无论房屋出租与否，租金每月按时到账，房东收益稳定、企业收房数量有保障，房源分布区域比较广。第二，采用标准化装修。在与镇政府等相关职能部门的反复探讨下，根据相关法律规定，采用“X+1”模式精装修，在原来房屋结构的基础上把客厅隔开，多装修出一个单间，即原来是三室一厅的房间，装修后是四个房间，客厅相应变小。采用精装修的模式，租客可以拎包入住。第三，规范化出租。一方面，通过和区域内公司管理层取得联系，说服他们新员工前来租赁住房，保障租房群体信息的真实性；另一方面，通过智能化的App审核模式，让租客上传相关信息，企业审核。通过双管齐下的方式，杜绝群租乱租，给租客舒心、给政府安心。第四，系统化管理。发挥技术管理的优势，多平台多渠道的实行智能化管理。例如，所有房间均安装智能锁，用户用手机便可开门；另外，所有需求均可在手机App上提出，公司会在后台及时查看。第五，实行人性化服务。为了提高服务质量，公司专门安排保洁人员定期打扫公共区域，定期进行安全检查，安排交友活动等。并且，代理经租公司举办的交友活动，牵手率相当高，因为他们根据租户入住时的信息统计，在后台筛选出条件相符的单身青年参与活动，一见钟情的概论很高。

在此模式下运行，业主、租客、政府和企业实现了“四赢”局面。第一，业主赢得稳定收益。对于业主来说，企业不会像二房东那样拖欠租金，收益是稳定的；也不用担心房屋结构被篡改而产生的安全问题等。第二，租客赢得舒适居住环境和增值服务。对于租客来讲，不用再去忍受“群租”的恶劣居住环境和频频申请人才公寓而排不上号的苦恼，代之以舒适的居住环境和贴心的增值服务。第三，政府赢得群租整治好结果。在政府层面，可以和企业资源共享，利用企业的大数据管理租户。整合社会资源使治理群租变堵为疏，从根源上解决问题，还有利于区域内人才的引进。第四，企业赢得长远利益。对于企业来讲，虽然短期内可能要承受投入多、收益少的压力，但从长远来看，可以树立品牌形象、创造企业价值、引领行业变革。唐巢公司负责人说最初一年开拓市场的时候比较困难，因为装修需要花费时间，但在此期间依然要按照合同规定付给业主租金。但政府协助解决了融资难问题。现在，市场已经铺开，前期收储的5000余套住房已经全部租出去，在微薄利润的状况有量的支撑，实现薄利多销，已经开始回本，预计第四年会有收益。

通过这样的管理优势和服务态度，在经租房价格只比市场上的“群租”贵100-200元的情况下，租客更加倾向于选择住宿条件舒适、住房安全有保证、有更多增值服务的经租房。通过政府、社区和企业的共同努力，T镇的群租治理、助力人才引进取得成效，现已经创建2个无群租小区，其他社区群租现象也大大改善。

四、结语

随着城市化的不断发展，外来人口不断涌入城市，他们在为城市发展做出贡献的同时也带来一系列问题，群租问题便是其中之一。群租问题作为城市公共管理问题，需要治理理論的指导。治理理论强调治理主体多元化，要求政府由划桨者变为掌舵者、社会组织参与公共事务治理、企业承担起社会责任等多元主体都要发挥作用，再也不是政府单方面弹琴。

代理经租模式是个新事物，在中国成长和发展的时间并不长。并且，在把其引入公租房和社会治理时，一直备受争议和质疑。但是，笔者认为，将理论上的治理主体多元化和实践中的代理经租模式结合起来考虑，这是一种创新社会治理的方式。T镇引入代理经租模式、整合各方资源、调动多元主体积极性共同参与群租整治的经验证明，市场化的企业作为实施代理经租业务的主体是有其先天优势的，可以实现业主、租客、政府和企业的“四赢”局面。

注释：

①上海大学城市经营研究中心，上海大学房地产学院明泉地产工作室：《长期住房价格波动比较研究》，中国建筑工业出版社，2007年版。

②邹莹莹：《我国城市群租现象分析及治理对策研究》，《理论导报》2009年第7期。

③王淑荣：《出租房屋“群租”现象治理的思考》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2013年第6期。

④俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

⑤童建勇：《治理理论视野下城市社区自治问题研究》，广西大学2008年硕士学位论文。

⑥刘娴静：《城市社区多元权力主体的和谐治理——以治理理论为分析范式》，《社会研究》2013年第30期。

⑦丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2014年版，第378页。

⑧张波：《代理经租型公租房的运行背景、实践经验与价值意蕴——基于上海T镇的实践考察》，《求实》2017年第3期。

⑨汤容滨：《执法资源整合下的“群租”治理新思路》，《上海房地》2014年第12期。

⑩宋宁华：《缓解“夹心层”租房难代表建议公租房试水“收编”居民富余房》，网址： http： // shanghai. xinmin.cn / xmsz/2013/01/30/18440586. html，2013年1月30日。

李海涛：《代理经租型公租房运营模式的思考与建议——基于上海长宁、嘉定两区的公租房试点》，《现代城市研究》2015年第5期。