煤矿关闭退出的国内外比较及若干问题探讨

王 雷，汪秋磊，李 杨

(1.国家能源技术经济研究院，北京 102211； 2.山东工商学院，山东 烟台 264005)

自2012年以来，我国煤炭行业出现结构性产能过剩、价格大幅下跌、企业大面积亏损等问题，运行困难加大，尤其是部分老矿区、老企业历史遗留问题再次凸显，影响到煤炭行业的平稳运行和健康发展。因此，关于煤矿有序退出的呼声再次响起。2016年《国务院关于煤炭行业化解过程产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)出台，拉开了我国新一轮煤矿大规模关闭退出的序幕。经过各方不懈努力，煤矿关闭退出工作取得了突破性进展，已累计退出煤炭产能超过5亿t，行业供求关系明显改善。总体上以法制化、市场化为主去产能已成为共识，但我国这次的煤矿关闭退出历时短、强度大，与世界其他主要产煤国的煤炭退出有很大的不同，值得分析，并认识到在退出过程中涉及的政府作用、价格波动等问题。

1 世界主要产煤国煤矿关闭退出的做法

世界主要产煤国煤矿关闭退出做法大体可以分为两类：一类是德国为代表的行政主导类型，即政府通过行政干预手段主动实施煤矿关闭退出；另一类是美国为代表的市场主导类型，即在完善的法律法规和制度下，更多地依靠市场化和法治化手段来实施煤矿关闭退出，政府仅起到监督和管理作用。

1.1 德国

20世纪70年代以来，随着国际石油、天然气的大规模开采，以及本国可再生能源、核能等替代能源的推广应用，加上过高的开采成本和严峻的环境压力，煤炭在德国经济社会中的地位逐渐没落，德国政府实施了有计划的煤矿关闭退出，煤炭产量从1986年的5.13亿t下降至2016年的1.76亿t(图1)，从业人数从最高的60万人降至2016年的不足万人。

图1 1978～2016年德国煤炭产量Fig.1 German coal output in 1978-2016(资料来源：文献[1])

在煤炭关闭退出过程中，德国政府发挥了重要作用。在人员安置方面，对50岁以上的井下工人和55岁以上的地面人员采取允许提前退休的政策，设立应用型大学，鼓励下岗矿工深造再就业，并通过加强交通网络、工业园区等基础设施建设为下岗矿工提供就业机会；在债务和资产处置方面，通过政府补贴、资本融资、业务出售等途径筹措资金，政府与企业共同应对资产债务问题；在环境治理和保护方面，政府和企业共同努力，因地制宜，将废弃矿区改造成风景旅游区、科技产业园区或服务商贸区。

1.2 美国

20世纪80年代，美国煤矿数量曾达到6 000个，但随着煤炭生产集约化程度的提高，以及受到环保压力、替代能源竞争、经营不善等因素影响，很多中小型煤矿关闭退出，大量煤矿工人失业。据不完全统计，截止到2015年，美国有4 400多个煤矿关闭退出(图2)。

图2 1979～2015年美国矿井数量变化Fig.2 Changes of US mine numbersin 1979-2015

美国煤矿的关闭退出过程中，政府仅对煤矿职工安置给予一定的支持，其他均由企业自行负担，如最为复杂的债务和资产处置问题，企业依据《破产法》等相关法律，通过资产出售、债务融资和股权融资等方式，开展煤矿关闭退出后的破产重组工作，并且在募集资金偿还过往债务的同时，进一步推动公司业务重整，促使破产企业轻装上阵[2]。

其他国家关闭退出情况见表1。

表1 世界主要产煤国煤矿关闭退出基本情况Table 1 Basic situation of closure and withdrawal of coal mines in major coal producing countries

2 我国煤矿关闭退出差异性分析

2.1 与国外煤矿关闭退出的不同

2.1.1 关闭退出的背景不同

从欧美国家煤炭产业逐步退出及煤矿关闭的总体背景看，其主要原因包括以下两个方面：一是受石油、天然气产品的冲击而使煤炭开采与利用变得越来越不经济，煤炭企业亏损日益加重，政府补贴包袱不断加大；二是环保压力促进相关国家主动调整能源结构，利用政策及市场手段引导煤炭产业退出。在煤炭快速或大面积关闭时，能源结构已经发生了巨大的变化，基本以油气为主，煤炭因为种种原因已经不满足国家发展要求，煤炭产业规模相对较小，退出分阶段进行，周期长，相对简单的矛盾更加容易化解。因此，虽然有些国家煤矿关闭过程也经历了一定的阵痛，但总体上实现了平稳过渡，顺利转型。

而我国煤炭关闭退出相对于其他国家而言，有着特殊的背景，多重因素交叉作用，使我国煤炭产业的转型升级及部分煤矿关闭退出面临重重障碍与矛盾，具有极强的复杂性,主要表现在以下几个方面。

一是能源及经济结构背景。受能源资源条件、能源生产及消费惯性等因素影响，目前以及未来较长一段时期内煤炭在我国仍然居于主体能源地位，产业规模庞大，从业人员众多，依然对社会经济发展具有重要影响。在部分矿井关闭的同时，必须采取有效手段保障社会经济发展对能源不断增长的需求，在较长一段时期内维持煤炭产业必要的生产规模。调整煤炭产业自身生产结构或结构化去产能是我国此阶段去产能的重要特征，这与以上各国存在明显差异。

二是产能过剩，供给侧结构性改革背景。受我国长期以来以GDP增长为主导目标，以投资驱动及出口拉动为基本动力的传统发展模式影响，我国在煤炭、钢铁、水泥等多种基础产业方面出现了严重的产能过剩。在我国适应经济新常态，转换经济增长方式的过程中，这种过剩全面显现，加强供给侧改革，加快落后及过剩产能退出是我国近年来经济政策的重要内容。

三是生态环境保护与能源结构调整背景。控制与降低能源消耗，减少碳排放已经成为国际社会普遍共识。我国在能源消耗总量及单位能源方面均面临较大压力，加快能源结构调整，加强生态环境保护，承诺逐步降低煤炭在一次能源消耗中的比例，已成为我国的一项基本政策。除资源枯竭、技术落后、非法经营的煤矿外，部分对生态环境产生重要影响的合法、先进、经济效益突出的矿井也将进入关闭之列。

四是产业技术升级及高质量发展背景。不断开发和利用新技术改造提升传统产业，实现高质量发展是十九大确定的重要任务。我国依靠资源及人口红利进行外延式扩张的传统经济发展已走到了尽头，技术进步及创新将成为我国社会经济新时期的基本发展动力。一线工人年龄老化、招工难已经成为全煤炭行业面临的突出问题。对煤炭产业而言，全面进行机械化、自动化及智能化改造，是真正实现安全、高效、集约的必然选择。

五是企业经营机制改革及去杠杆背景。煤炭行业是我国较晚进行市场化改革的行业之一。受长期计划经济体制影响，我国大型煤炭企业普遍面临着人员多、包袱重、高负债、低效率等众多问题。煤炭价格高时不能形成有效积累，价格下降便迅速形成大面积亏损，资金链断裂风险较大，企业经营长期处于困境。目前，我国煤炭去产能已经进入攻坚阶段，与我国经济及金融体系的去杠杆政策的全面实施形成叠加。

2.1.2 煤炭产业结构与产权结构的不同

首先，产业结构分散，产业集中度低是我国煤炭产业的一个突出特点。在市场机制的作用下，其他主产煤国家的煤炭产业在长期的发展中不断进行产业集中化，普遍形成了高集中度的格局，大型煤炭企业集团借助自身规模及多元化优势，具有较强的风险承受能力，同时也能够有效地组织和带动产业的整体转型与升级。如美国、德国等国家在煤矿关闭退出过程中大型煤炭企业的整合重组均起到关键性作用。近十几年来，我国煤炭产业集中度虽然有了明显提升，但依然相对分散，在市场下滑时，便会形成大量陷入困境的中小型企业，自身化解风险能力较弱，难以通过市场化手段有效应对，而这些企业通常又是此次煤炭去产能的主要目标。这是我国煤矿关闭退出与其他国家之间存在的一个重要差异。

其次，我国煤炭企业中国有企业的比重高。我国煤炭经济中国有企业比重较高，特别是经过前几年的以“国进民退”为主要特征的煤炭行业整合，大量中小型民营煤炭企业也并入国有煤炭企业行列。从而使我国煤炭去产能的主体企业性质也有很大不同。有在计划经济时期建成、做出较大历史贡献、社会负担沉重、面临资源枯竭的老煤炭企业，这类企业承担着大量的社会职能，以及计划经济时期离退休职工统筹外工资等费用；也有在市场化阶段建成，资源枯竭、灾害严重、地质条件复杂、煤质差无市场的煤矿；还有在市场化阶段建成，不合法合规以及不符合国家产业政策方向或符合淘汰落后产能标准的煤矿，也包括大量整合后的原民营煤矿。这些煤炭去产能中的中国特色，使得我国煤炭去产能普遍存在的职工安置、资产与债务处置等困难。这些国有煤矿的关闭通常需要政府承担更大的责任和代价。而美国、英国、德国、日本的煤矿被关闭退出，几乎全是在市场经济条件下建设的煤矿，从而能够在法律的基本框架下，以市场化手段为主导解决相应问题。

2.1.3 关闭退出的强度不同

从世界主要产煤国煤炭关闭退出历史看，德国约用了10年时间去掉3亿t产能，英国用了近30年去掉约1.2亿t产能，日本用了50年去掉5 000万t。各国从行业兴盛期到逐步或基本退出，通常经历多个不同阶段，如日本从产量规模上看，可分为20世纪60～70年代中期、20世纪70年代中期～80年代中期、20世纪80年代中期～到21世纪初(2002年)几个阶段，煤炭产能及相关煤矿分阶段、有步骤、有重点地进行消化。而我国现阶段的去产能要在5年退出10亿t产能，涉及人员数量超过百万，这种强度在世界煤炭发展史上是绝无仅有的。

2.2 与我国2000年大规模关闭退出的不同

21世纪初,国家决定对部分资源枯竭、扭亏无望、高硫高灰的原国有重点煤矿实施政策性关闭破产，主要是由于这些煤矿建成于计划经济时期，经过了数十年的高强度开采，大多数进入衰老报废期，产量大幅下降，企业严重亏损，矿区职工生活困难。截至2004年底，全国共批复233座煤矿关闭破产，涉及职工人数187万人。但由于出台的煤矿关闭破产政策鼓励将部分有效资产进行重组用于安排职工就业，加上“十一五”之后煤炭市场明显好转，致使有相当一部分关闭破产煤矿并未闭坑，而是重组后继续生产运营。申宝宏等对196家煤矿进行调研，发现实际闭坑的仅有99家，占50.51%[3]，其余煤矿通过二次重组或者转让仍然存续。

但2016年开始的这一轮煤矿关闭退出与2000年这次有着明显不同，主要体现在以下几方面。①退出背景明显不同[3]。一是市场化改革有明显突破，市场竞争更加激烈；二是环境约束加剧，社会各界对环保更加关注；三是政府明确提出煤炭总量控制，煤炭发展受到影响；四是行业各项指标发生质的变化(如煤炭产能、从业人数、资产总额、产业链延伸等)，面临问题更加复杂。②退出对象明显不同。此次关闭退出煤矿的范围更广，对安全、质量、环保、技术、资源等都规定了相应退出煤矿的要求。③退出力度明显不同。此次国家出台了更为全面的配套措施，并严格防止退出煤矿的死灰复燃。

3 我国煤矿关闭退出过程中若干问题探讨

2016年开始的这一轮煤矿关闭退出历时短、强度大，具有强烈的中国特色和时代背景，在促进我国煤炭行业健康可持续的同时，也有利于经济新常态下我国经济社会保持平稳健康发展，具有很强的现实意义和长远意义。在中国特色社会主义市场经济建设背景下，煤矿关闭退出既要遵循市场规律，也要综合考虑退出过程中实际面临的职工安置、债务处置、资金筹措、僵尸企业出清等多方面困难和问题，要科学划定退出的标准，也要理性看待所引发的煤炭价格波动，更重要的是在充分发挥政府宏观调控作用的同时，一定要厘清政府与市场的行为边界，以法制化、市场化来实现煤矿关闭退出。

3.1 应科学划定煤矿关闭退出的标准

煤矿关闭退出作为煤炭供给侧结构性改革的重要手段，应重视煤炭自身产业结构的现实问题，需谨慎对待按产能规模的结构调整。实际上，煤矿大、中、小的产能结构一方面是生产力问题，另一方面是资源属性问题，对于资源开发而言并非产能越大越好。按照煤炭行业总体规划对矿井的划分原则，矿井规模能大则大，宜小则小，灵活规划，因地制宜。应以产业政策和技术政策为依据，科学划定退出煤矿标准，在科学界定煤炭先进产能的内涵和评价标准的基础上，充分考虑各地区煤炭企业的地质条件和资源禀赋特点，避免“一刀切”现象。

3.2 理性看待煤矿关闭退出过程中的煤炭价格波动

煤炭行业的健康发展，对我国的国民经济健康发展具有重要意义，而价格平稳波动、处于合理区间是煤炭行业健康发展的重要表现之一。煤矿关闭退出主要是退出无效低效的煤矿产能，这必然会带来供需的变化和价格波动，但价格的波动不能完全归结于煤矿关闭退出，不能简单的认为价格低了是去少了，价格高了是去多了，还应重视其他影响供需的因素。当前我国煤矿关闭退出的目的之一是缓解供需矛盾，促进供需平衡，促使价格回升到合理区间，通过煤矿退出也确实扭转了2013年以来煤炭价格持续严重低迷的颓势，但部分时段煤炭价格的异常波动，是多因素综合作用的结果，其中不乏如部分区段运输能力不足、投资投机性热钱在期货市场上过度炒作等因素。煤炭价格波动是自然现象，但针对价格短期过快上涨，必须采取有效的调控措施，并且要进一步深入分析价格波动的原因，通过价格变化分析把握好关闭退出的长期目标和短期节奏，在准确掌握产能过剩程度的前提下，科学预测煤炭需求规模，从而科学把握产能规模。

3.3 明确界定我国煤矿关闭退出过程中的政府行为

从煤矿关闭退出的长期性和持续性来看，通过市场化和法治化手段，实施煤矿正常程序地关闭和退出是大势所趋。但我国所处的社会主义初级阶段与所面临的发展任务决定了政府对经济的干预是十分必要的。适度的政府干预不仅有利于市场机制的正常运转而且能够促进经济持续稳定地发展。基于煤炭行业在保障我国能源安全的重要地位，我国煤炭行业管理需要一个有限但必须有为的政府，以帮助市场更充分地发挥配置资源的决定性作用[4]。2012年以来的我国煤炭产能严重过剩，本身就是市场失灵的表现，单靠市场已经无力化解，客观上必须发挥政府的调控作用，而煤矿关闭退出是一个痛苦的过程，也是一个利益格局调整的过程，必然会触动各种既得利益，特别是对一些以煤炭为地方经济乃至财政收入重要支柱的地区，在局部矛盾与全局利益有冲突的情况下，必须通过强有力的行政干预才能达到预期效果。考虑到我国以国有煤矿为主的资产构成特殊性，应当坚持因地制宜，加强分类指导，尊重国有煤矿和私有煤矿的差异性。在国有煤矿关闭退出方面，更注重发挥政府主导作用，而在私有煤矿关闭退出方面，应更注重运用市场规律，充分发挥煤炭企业在煤矿关闭退出过程中的主体责任。而发挥政府作用必须尊重市场经济规律，必须注意方式方法，强化经济手段的调控，保障矿权人的利益，特别是要加强对私有产权保护，减少行政的直接干预。

4 建 议

随着我国经济发展，煤炭行业内外部环境都发生了较大变化，以《煤炭法》为基础的煤炭法规政策体系和以《煤炭产业政策》为指导的煤炭产业规章制度体系的立、改、废工作进展较慢，不少老问题仍未得到有效立法解决，同时近年来出现的新情况也没有及时得到政策满足，特别是大量落后产能平稳有序关闭需要建立健全常态化退出机制，在关闭煤矿的人员安置、债务处置、环境保护等多个方面需要有法可依、有章可循。

一是制定出台煤矿关闭退出条例及相关的司法解释，对人员安置、资产债务处置和环境保护进行框架性的规定，切实保障企业、职工、社会公众等利益相关方的权益。

二是研究完善去产能奖补政策，做好退出煤矿职工安置工作。重点解决中央专项奖补资金使用范围窄、地方配套资金不到位问题；解决退出关闭煤矿留守人员、长病长伤人员的资金来源问题，以及解决退出关闭煤矿拖欠职工工资、社保金等问题。

三是研究妥善处置退出煤矿资产债务处置政策，创新融资模式，降杠杆、防控企业经营风险。加强与金融机构协调，创新体制机制，做好债权债务分割工作，合理运用债务豁免、市场化债转股、销债、非现金资产清偿、修改债务条件等方式；创新融资模式，拓展融资渠道，有效降低杠杆率和融资成本，降低企业负债率，防范企业经营风险。

四是逐步完善淘汰煤炭落后产能、化解煤炭过剩产能的综合标准体系，包括环境、生态、安全、质量、能耗等标准，保障政策执行的连续性和有效性。