风景名胜区发展40年再认识

2019-04-16严国泰

中国园林 2019年3期

严国泰

宋霖

自20世纪70年代末，中国风景名胜区事业与社会各行各业一同迎着改革开放的春风逐步发展，至今已有40年的历史。40年间，国家级风景名胜区从无发展到如今的244处，省市级风景名胜区则更多，风景名胜区成为我国人民最为理想的休闲和游览胜地。风景名胜区事业除了牵动主管部门的大量人力物力外，也受到学术界的高度关注，无论是高校的教授、研究院的研究员，还是规划设计院的规划师、建设单位的工程师等，都非常重视风景名胜区的发展、规划与建设，因为他们的辛勤付出，才使我国的风景名胜区和谐发展至今。尤其是我国老一辈的学者，更是倾尽一生的心血。北京大学的谢凝高教授于1987年完成了著作《中国的名山》[1]，1997年又完成了《中国的名山大川》[2]，他系统地研究了名山的由来、自然崇拜、中国名山宗教与审美，以及审美与科学教育等学科领域，成为中国研究名山的重要学者；清华大学的周维权教授撰写了《中国的山岳景观与风景建筑》[3]，通过对中国名山风貌与风景建筑特色的研究，体现了名山与名胜的和谐。2位教授一位从人文地理学角度切入，一位从建筑学和风景园林学角度论证，但结果却是异曲同工。此外清华大学的朱畅中先生撰写了《风景名胜区的建设》[4]一文；同济大学的陈从周先生撰写了《造风景还是煞风景》[5]一文；东南大学的齐康、赖聚奎教授撰写了《风景环境的组织与保护》[6]一文，3篇建筑学教授撰写的文章，虽然从3个角度出发，但其目的只有一个，就是摆正风景名胜区发展建设与保护之间的辩证关系，至今仍对风景名胜区的建设具有指导作用。

谢凝高教授在2011年6月中华书局出版的《名山·风景·遗产：谢凝高文集》第三篇“国家风景名胜区——中国的国家公园”[7]中解读了国家风景名胜区与中国国家公园之间的关系。2018年3月，随着国务院机构改革与调整，风景名胜区将作为国家公园与自然保护地体系的一员，正式纳入自然资源部下属的林业和草原局(国家公园管理局)统一管理，在这新的历史时期，风景名胜区的发展如何更上一层楼，已引起全国人民的高度关注，因此有必要对风景名胜区发展40年的历程、特点和价值进行再认识，以此促进风景名胜区事业的科学保护与可持续发展。

1 风景名胜区缘起时期

改革开放、百废待兴，这是个摸索前进的时代，风景名胜区事业与改革开放同步跨入了这个前所未有的发展时期。

1978年国务院召开的第三次城市工作会议提出：要加强名胜、古迹和风景区的管理；对“文化大革命”期间被侵占的文化与文物古迹及风景区域场所限期退还；明确了文物、园林及风景区的保护原则，即保护名胜古迹和风景区的原貌[8]。

为落实会议精神，1979年国家城市建设总局提出了建设全国风景名胜区体系的建议[9]。建议得到了国务院的认可[10]，明确了建立全国风景名胜区体系并纳入国务院城建主管部门管理序列。

1980年，国务院有关部门包括国家计划委员会、国家基本建设委员会、国家城市建设总局、国务院环境保护领导小组、国家文物局、旅游总局、国家宗教事务局、国家林业局和商业部等多次讨论风景名胜区的相关工作，统一思想、协调步骤，研究有关方针政策。与此同时，全国各地的专家、学者对风景名胜区的保护管理与规划建设问题也进行了研究与探讨。

1981年9月2—25日，中国风景园林专家代表团赴美国考察国家公园，北京林业大学孙筱祥先生参加了考察团，并撰写了《美国国家公园考察报告》。与此同时，同济大学李铮生先生研究了日本的国家公园体系并撰写了《日本的自然公园》；重庆建工学院夏义民先生研究了加拿大的国家公园并撰写了《加拿大国家公园规划》。

在充分讨论的基础上，1981年3月，国务院批复了国家城建总局、国家环保领导小组、国家文物局和旅游总局《关于加强风景名胜区保护管理工作的报告》，文件对风景名胜区资源调查、管理体制、机构设置、规划建设和保护管理的方针政策做了明确规定，对风景名胜区的建立、建设与管理起到了重要的指导作用[11]。

根据国务院的文件精神，各省、市、自治区的城建、环保、文物和旅游部门对各自的重点风景名胜资源进行了调查和评价。至1982年初，共有22个省、市、自治区人民政府推荐了55处风景名胜区，要求国务院批准为“国家重点风景名胜区”。全国政协和国家城建总局分别邀请了园林、建筑、城市规划、地理、美学、文物、旅游、环保和经济等方面的全国政协委员和专家、学者对名单进行评议并讨论了风景名胜资源的保护问题[12]；1982年11月，国务院批复了城乡建设环境保护部①、文化部和旅游总局的报告，审定和批复了44处国家重点风景名胜区[13]。至此，中国风景名胜区的建设与管理正式纳入了国家管理序列。

2 风景名胜区建设初期

第一批国家重点风景名胜区是我国历史悠久、闻名遐迩的风景名胜之地。新中国成立后，这些地方归口管理的模式各不相同，有的成为劳动模范的疗养胜地，有的成为省政府的接待之处，如安徽黄山和新疆天池在当时就属于两地政府的外事接待办管理。为统一管理，1985年6月国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》明确了风景名胜区的基本概念，认为：凡具有欣赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。同时制定了国家、省市、县的三级管理制度，要求风景名胜区依法规设立人民政府或风景名胜区管理局或管委会。短短的16项条例，涵盖了风景名胜区的定义、风景名胜资源的属性范围、风景名胜区的管理体系、风景名胜区的规划内容，以及风景名胜资源保护与发展利用的方法及建设路径。

1987年，城乡建设环境保护部为了使各地的城建部门能够更加深刻地理解《暂行条例》，公布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，在暂行条例的基础上，细化了各条款内容，更便于基层操作。如定义了风景名胜资源为：具有观赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文、气象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处的环境及风土人情。《实施办法》告诉我们：什么是自然和人文景物？两者之间保护与利用的不同点在哪？为风景名胜区的可持续发展奠定了资源保护的基础与路径。

同年，我国向联合国教科文组织申报的第一批6处世界遗产申报成功(1985年我国加入了联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》)，其中泰山、长城和秦始皇陵兵马俑为国家级风景名胜区范畴，预示着中国风景名胜区制度与世界遗产保护制度的接轨。

风景名胜区事业发展的前景是喜人的，但是风景名胜区的管理人才却极其匮乏，建设部为提高风景名胜区及其城建干部的管理能力，在同济大学设立了建设部领导干部培训中心，该中心先后开办了4届风景名胜区局长培训班及4届风景名胜区后备领导干部培训班。前者培训3个月，后者培训1年，这些干部几乎涵盖了当时所有风景名胜区的管理单位。同济大学建设部干部培训中心为中国风景名胜区事业输送了具有专业知识的系统管理人才。

随着风景名胜区事业发展的不断深入，第二、三批风景名胜区不断申报成功，我国的风景名胜区事业形成了常态化可持续发展，对风景名胜区进行规划并按照规划进行建设，成为各个单位发展风景名胜区的共识。1988年3月，同济大学出版社出版了丁文魁教授主编的《风景名胜研究》一书，其中“风景名胜区规划编制”章节成为当时编制风景名胜区规划的指导性文件。1993年9月，上海科技教育出版社出版了丁文魁教授的著作《风景科学导论》，书中的“第三章：风景区规划”成为学习风景名胜区规划、编制风景名胜区规划和评审规划的科学依据(当时没有风景名胜区规划国家标准)。

1993年12月20日，建设部发布了《关于印发＜风景名胜区建设管理规定＞的通知》[14]。通知明确了风景名胜区中严禁和不得建设的项目及严管项目；要求严管项目必须进行专家论证，并报主管单位批准；规范了风景名胜区的建设程序及报批管理手续。由此，风景名胜区加速进入了建设发展阶段。

3 风景名胜区建设管理时期

20世纪90时代，国家与地方经济有了很大提升，人们的生活水平不断提高，有些区域得以脱贫致富。随着生产效率的不断提高，我国在休息日制度上率先与国际接轨，1995年国家实施了双休日制度。双休日带来的第一个现象就是周末出城旅游的人数明显增多。双休日改变了人们的周末安排，城市居民周末出游，从仅能在家附近的公园活动，延伸到城市近郊，甚至周边城市。周末景区往往人满为患，风景名胜区的建设步伐明显跟不上市场需求。这种现象在相对发达的华东地区和南方地区更加明显，因此，这些地区的景区发展与建设步伐，相对全国其他地区快了许多。1996年11月16日黄山旅游发展股份有限公司创立，以其下属10家企业经营性资产作为股资，成为我国一家既发A股又发B股的最早上市的旅游股份公司，业务范围涵盖景区开发管理、酒店、索道和旅行社等领域。黄山股份的成功上市，不仅为黄山风景名胜区的发展筹措了建设资金，更重要的是开创了风景名胜区创办公司自主经营的先例。这在当时风景名胜区自主经营非常困难、各景区的门票收入远远不能满足建设资金的情况下，利用股票上市的社会资金发展景区建设，无疑成了雪中送炭的好方法。然而在国家尚未出台特许经营相关法律法规的情况下，景区自行开办公司、自我经营是个双刃剑，在向全国推广时出现了一些负面影响。部分发展较快的风景名胜区开始组建旅游公司；自身实力不足、难以组建旅游公司的则引进民营企业建设旅游经营设施，一时间风景名胜区出现了国有企业、民营企业和景区自主经营3种模式，而风景名胜区的资源保护却出现了让位于旅游经营的现象。

资源保护与旅游开发的位序发生了改变，对风景名胜区的长期可持续发展是不利的，国家主管部门对此高度重视，并开始制定规划规范以指导风景名胜区开发建设的有序进行。1999年11月10日，国家质量技术监督局和建设部联合颁布了《风景名胜区规划规范》(GB 50198—1999)，第1条就明确了制定该规划规范的目的：“为适应风景区保护、利用、管理和发展的需要，优化风景名胜的用地布局，全面发挥风景区的功能和作用，提高风景区规划设计水平和规范化程度，特制定本规范。[15]”至此，中国风景名胜区的发展建设有了国家标准和行业规范。

为进一步规范风景资源保护与旅游发展，2003年4月11日，建设部发布了《关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》。通知进一步提高了风景名胜区对划定核心景区及其保护工作的认识，明确了核心景区的概念：“指风景名胜区范围内自然景物和人文景物最集中、最具有观赏价值、最需要严格保护的区域，包括规划中确定的生态保育区、自然景观保护区和史迹保护区。[16]”文件强调在已批准的风景名胜区总体规划中，必须将生态保育区、自然景观保护区和史迹保护区划入核心景区的范畴，还要求各国家级风景名胜区于2003年底前完成核心景区的划定工作，并要求编制核心景区专项保护规划。

规范规划和科学地划定核心景区使风景名胜区的保护与发展“共生共兴”：需要保护的地区得到了应有的保护，可以发展的区域获得了可持续发展。

4 风景名胜区理性发展时期

2006年国务院颁布了《风景名胜区条例》(以下简称《条例》)，结束了《暂行条例》行使了20年的管理权限。《条例》共7章52条，第1、2条就为风景名胜区行使国家管理权限正了名。阐明了制定本条例的目的：为加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源；明确了本条例的适用范围：风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理；强调了国家级风景名胜区内的自然景观与人文景观的国家代表性。

《条例》阐述了规划的重要性，设定了风景名胜区总体规划与详细规划及其规划的内容体系，同时对风景名胜区规划的编制、审批机关和权限作了相应规定，即国家级风景名胜区规划由省、市、自治区人民政府建设主管部门组织编制；国家级风景名胜区的总体规划由国务院审批，详细规划由国务院建设主管部门审批；进一步规范了风景名胜区规划编制的管理程序，并强调已经批准的风景名胜区规划不得擅自修改，如确要修改，须报原审批单位批准，以此确保风景名胜区规划的科学性、合理性和严肃性。

为处理好风景名胜资源保护与利用的关系，《条例》明确了风景名胜区管理实行科学规划、统一管理、严格保护和永续利用的原则，并规定：对风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护制度，不得破坏或随意改变；明确规定严禁在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建、构筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划逐步迁出。明确规定了在风景名胜区内从事建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依法办理审批手续；在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目选址方案应当报国务院建设主管部门核准。

《条例》明确风景名胜区管理机构实现政企职能分开，风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或个人行使；风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营企业[17]。

《条例》为风景名胜区理性发展奠定了基础。2007年建设部对已完成规划编制的国家级风景名胜区总体规划开展了部际联席会议的审议，对不符合《条例》规划内容的风景名胜区总体规划进行严格审理，限期整改。此后风景名胜区总体规划部际联席会议审议成为常态，促进和提升了风景名胜区总体规划的质量。

2007年，建设部发布了《关于印发＜国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法(试行)＞的通知》[18]。风景名胜区监管信息系统是为建立风景名胜区科学监测体系和长效的监管保护机制而设立的科学管理体系，它通过遥感技术与地理信息技术的分析研究方法对风景名胜资源的保护与利用状态进行动态监测，检查国家级风景名胜区的规划实施、资源保护、土地变异、工程建设和地形地貌等方面的变化情况。高科技的遥感监管信息系统，为风景名胜区的保护管理奠定了科学技术保障。

在部际联席会议的监管和科学技术的保障下，2009年住建部发布了《关于做好国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告工作的通知》[19]，要求各风景名胜区自行检查规划的实施情况。

部际联席会议的规划系统监管、高科技的遥感信息系统空间监管，以及风景名胜区的自查管理三管齐下，确保风景名胜资源在保护的监管下能够可持续地发展。

至此在《条例》的指导下，中国风景名胜区落实规划、建设、监督和反馈的管理工作，逐步进入理性发展时期。住建部按照《条例》的规定，正在修编风景名胜区总体规划规范并编制详细规划规范，同时颁布了国家级风景名胜区规划编制审批办法，开展了国家级风景名胜区总体规划的评估工作。国家级风景名胜区步入常态化、理性化发展。

5 风景名胜区发展再认识

纵观我国风景名胜区的发展历程，短短的40年却经历了源起时期、建设初期、建设管理时期和理性发展时期，这与世界各国的国家公园发展经历是基本吻合的，只不过各国走完这段历程所花费的时间各不相同。作为国家公园探索者的美国，从1872年建立第一个国家公园——黄石国家公园，到1985年美国国家公园进入理性发展时期[20]，经历了一个世纪。可见国家公园的发展历程不会一帆风顺，尤其我国的风景名胜区作为国家公园与自然保护地体系中的一员，与美国的自然型国家公园有许多不同之处。

由于中国历史悠久，纯自然的风景名胜区并不多见，大多是人与自然共同创作的风景名胜之地，因此人与自然如何相处，一直在考验着人类对大自然的态度，同时也考验着人类的智慧。中国风景名胜区“天人合一”的古典哲学发展建设思维，恰恰符合人与自然共同创作的文化景观世界遗产的认识理念，因此中国的风景名胜区内不仅生活着当地居民，而且至今仍然沿用着各类文化生活场所，如宗教文化场所和历史文化遗迹，人的生活场所与自然环境交融一体，相得益彰。这在我国已申报成功的4处文化与自然双重世界遗产：泰山、黄山、峨眉山和武夷山国家级风景名胜区，以及4处文化景观世界遗产：庐山、西湖、五台山和哈尼梯田(元阳观音山)国家级风景名胜区中已得到了证明与检验。

中国的风景名胜区在世界国家公园发展历史中作出了应有的贡献，然而中国风景名胜区的现状处境却极为尴尬，在旅游功能一家独大的情况下，风景名胜区的生态功能、文化传承、审美启智、科学研究、游览休闲、区域平衡与和谐发展受到了严峻挑战。

风景名胜区在修复历史遗存的过程中，人文景观建设与自然环境的不和谐，不仅破坏了遗址地的原初风貌，也严重损害了历史建筑的原初风格及体量，影响了文化景观的传承。尤其是一些文人墨客的隐居场所、宗教文化建筑、历史传统村落和文化遗址地等，在修复的过程中往往违背“修旧如故、以存其真”的原则，以现代化的思路盲目扩大体量，破坏了修复建筑的原真性(真实性)[21]。

风景名胜区的商业开发，自风景名胜区设立以来，由于没有特殊经营管理办法，一直困扰着风景名胜区事业的发展。1992年国务院批准建立了12处国家旅游度假区，这些度假区基本上都紧临风景名胜区，有些就与风景名胜区的服务区相重叠(如武夷山)。国家旅游度假区是名副其实的旅游开发区，大量旅游商业服务设施的建设对风景名胜区的发展带来了巨大冲击，部分风景名胜区进行了负面的，甚至破坏性的建设，如大理风景名胜区情人湖景区别墅建设事件。因此，即将进入21世纪30年代的风景名胜区该如何坚持走可持续发展之路，需要再认识。

风景名胜区在国家公园与自然保护地体系中，如何顺应自然地发展风景名胜事业，在维护大地肌理及其山水环境安全的基础上，科学、合理地开展观赏、游览活动并带动地方社区的进步与发展，对于风景名胜区事业的发展是个新的挑战，也是不可回避的事实，该如何应对，需要智慧。

1)坚持中国风景名胜区在世界遗产保护地中的学术地位，坚持中国传统“天人合一”的哲学思维理念，在完善旅游功能的同时，完善生态保育、文化传承、审美启智、科学研究和游览休闲等功能，平衡区域环境，使人与自然和谐共处。

2)谨慎对待历史遗存，尤其是文化景观世界遗产。要从维护历史环境与风貌的角度进行遗存修复，禁止随意拆除或扩建历史建筑，严禁出现破坏历史风貌整体性的历史遗址地改造。

3)严格执行国务院《条例》建立风景名胜区特殊经营制度并编制风景名胜区特殊经营管理办法，规范管理，防止并杜绝风景名胜区管理机构“既当裁判员又当运动员”。

总之，风景名胜区应在维护自然界安全及其山水环境客观规律的基础上，走中国特色的可持续发展之路，并带动区域内居民社会共同发展，这在黄山风景名胜区案例上得到了充分证明。

黄山作为我国第一批国家重点风景名胜区，1990年成功登录世界文化与自然遗产，1996年成立了国内第一家上市的旅游股份有限公司，黄山肩负着遗产保护与可持续旅游发展的双重责任，稍有不慎，就有可能将遗产葬送。但是位于皖南山区的黄山，不仅保护住了青山绿水，而且通过“旅游”带动了地方可持续发展，此后的黄山接连获得“世界地质公园”和“世界生物圈保护区”的称号，成为全球首个集世界生物圈保护区、世界地质公园、世界文化和自然遗产于一身的 “名录遗产全冠王”。联合国教科文组织官员认为：黄山是世界遗产保护的成功样板和旅游可持续发展的范本，并向世界推广黄山经验[22]。黄山国家级风景名胜区发展的成功经历证明了中国传统“天人合一”的哲学思想和“人与自然和谐为本”的可持续发展路径是中国风景名胜区的根本出路。黄山风景名胜区为世界国家公园制度的发展作出了中国贡献。

6 结语

中国风景名胜区发展的40年，经历了缘起、建设初期、建设管理和理性发展4个时期(表1)，有经验也有教训，但是总体发展是可持续的。2018年11月2日“第三届联合国教科文组织名录遗产与可持续发展黄山对话会”在黄山市闭幕，与会的全球专家通过了“黄山共识”。

黄山原名黟山，唐天宝六年(747年)，唐玄宗根据轩辕黄帝在此采药、炼丹得道升天的传说，改黟山为黄山而得名，并延传至今。从黄帝始，我国的先民与黄山互动了几千年，黄山不仅没有“伤筋断骨”，而且依然保持着奇松异峰、云雾缭绕的原初风貌。

中国风景名胜区作为国家公园与自然保护地体系中的一员，不仅发展历史久远，而且保留至今，同时登录世界遗产名录的数量也最多。截至2018年，在我国已登录的53项世界遗产中，4项文化与自然双重遗产全部落地在风景名胜区内；13项自然遗产中的11项坐落在风景名胜区中；31项文化遗产中的11项落在风景名胜区中；5项文化景观遗产中有4项在风景名胜区内。在人类的发展进程中，这些位于风景名胜区内的世界遗产，不仅留住了原初的生态环境，而且通过几千年的人类传递——人与自然的互动及区域发展，促进并带动了当地社会经济的发展，这体现了人类巧借自然造福于人类的可持续发展智慧，这种“中国智慧”的传统哲学发展观，将给世界国家公园与自然保护地制度树立“智慧型”的可持续发展观。