文化科技政策执行效果影响因素研究

秦枫

关键词： 文化科技政策;创新;执行效果;解释结构模型

摘 要： 文化科技融合创新是文化科技政策执行效果的直接表现，但文化科技政策的执行效果影响因素繁杂，通过专家小组法提取相关因素，运用解释结构模型方法（ISM）分析了不同影响因素之间的层级关系，并构建了多层级递阶结构模型。本文关于政策执行效果影响因素不是从政策本身与政策主体方面进行剖析，而是主要从文化科技政策执行的环境、配套政策、影响执行效果的直接因素与深层因素等进行分析。

中图分类号： F327

文献标志码： A

文章编号： 10012435（2019）01010808

Abstract： The cultural integration of science and technology innovation is a direct manifestation of the culture of science and technology policy implementation effect， but the influence factors of the culture of science and technology policy implementation effect are complicated. Through expert group's extraction of related factors， use the method of interpretive structural model （ISM） to analyze the hierarchical relationship between different factors， and construct a multi-level hierarchical structural model. The influencing factors of policy implementation effect are not analyzed from the policy itself and the policy entities， but from the environment， supporting policies， direct and deep factors that influence the implementation effect.

文化科技融合已然成为文化生产力发展的新动力，是驱动文化产业发展的“双轮”。目前文化与科技的融合是国家文化产业发展的重点关注领域。从近十余年国家出台的一系列文件可以看出，推进文化与科技融合是文化体制改革的重要内容，也是文化产业发展的重要途径。党的十七大报告就曾指出：运用现代科技开发利用民族文化资源;运用高新技术创新文化生产方式，培育新的文化业态。①

随后，十八大、十九大报告以及相关部门或地方出台的系列鼓励文化产业发展的政策文件②，都涉及了文化科技融合创新的内容，较好地推动了文化产业的健康、快速、高质量的发展。尤其是文化部、科技部等部委出臺的“文化科技发展规划”“文化科技创新工程纲要”等文件，标志着文化与科技融合创新发展成为我国文化产业发展的核心议题。

一、文献回顾与问题提出

（一）文献回顾

当下文化产业的发展体现在文化科技融合创新，文化的发展需要科技的支撑，文化与科技的融合离不开政策的支持。文化产业的发展，尤其是文化科技融合发展涉及到各类政策配套，包括文化政策、产业政策、财税政策、科技政策等。文化科技政策执行效果可以说是诸多政策交叉协同的结果。当下关于文化科技政策的研究主要集中在以下方面：一是文化产业政策研究中涉及文化科技政策的相关内容。2000年以来，我国文化产业政策从无到有再到初成体系，文化科技融合的相关政策是其中的重要组成部分，但存在政策体系不健全、文化与科技融合政策融合度较低、与文化科技相关的政策系统性不足、文化科技政策覆盖产业门类狭窄等问题。[1]国家和地方的文化政策文本以及为文化科技融合而出台的一系列规划与行动方案是分析文化科技政策执行效果的主要对象，或运用定量的方法，或政策文本的理论分析[2]，论述“国家文化政策为文化产业科技创新能力研究提供制度诉求”[3]，并提出相应的文化科技融合建议。二是关于政府政策创新方面。政府在文化与科技融合发展过程中起着重要作用，无论是在宏观的政府管理体制，还是出台政策措施[4]都调控着文化产业的发展导向，政府政策驱动和市场需求导向是促进文化科技融合发展的主要模式[5]。政府政策需要不断创新，政策设计要体现开放性和实用性，从政策扶持、监督管理等层面提出政府应及时采取的政策举措[6]，形成文化产业政策创新的开放性体系，以促进文化与科技融合发展。三是关于文化科技融合创新的配套政策方面。文化科技融合不是单一政策作用的结果，它涉及到诸多部门、层面，需要政策体系支撑，例如建构文化与科技融合性产业的投融资政策体系[7]，文化科技创新税收优惠政策体系[8]。四是针对当前文化科技融合状况，政策评估和政策体系建构方面的研究。由于政策制定、执行、评估中的诸多问题，制约了我国文化科技政策的效用发挥，严重制约了我国文化科技企业的发展。[9]文化科技创新产业政策的制定在内容上实现系统化，在程序上实现法治化，构建“一体两翼”的基础性政策体系框架，同时需关注政策的长期性、阶段性和区域性等关键性问题[10]，并引入独立的政策评估机构，完善的政策评估机制。五是关于文化科技融合要素研究。文化与科技的融合是多因素的，因素之间也是协调互动的，运用关键影响因素研究文化科技融合，通过对企业文化科技融合创新因素进行多元线性分析，建立分析模型[11]。因素分析可以将关系条理化和层次化，从动力层、支撑层、政策指导层等层面分析影响文化科技融合的因素[12]。

（二）问题提出

从上述文献回顾来看，文化与科技融合的研究较多，但对文化政策的研究，特别是关于文化科技政策方面的研究偏弱，多数是对现有政策和文化科技融合进行学理探讨，或是针对政策文本进行描述性分析。现有文献较少涉及文化科技政策执行效果的评估性研究。中央、地方以及部门出台的相关政策为文化科技融合创新发展提供了制度保障，但政策的执行过程受到诸多因素的影响，分析政策的执行效果需要考察与政策相关的各个因素，这些要素存在着或强或弱的联接关系。按照关键影响因素理论[13]，文化科技政策执行效果是一个系统性问题，由若干关键影响因素决定，发现并解决这些关键影响因素及其之间存在的关系，能够有效提升文化科技政策执行效果。一般来说，文化科技政策执行效果应从政策制定主体、执行主体、政策本身等方面进行评估，但本文所分析的是与文化科技相关的政策集合，涉及国家层面的文化科技发展纲要、规划及地方性的文化科技发展建议等政策性文本，故本文所指的政策执行效果的影响因素不限于政策主体和政策本身，而是从文化科技政策执行的环境、配套政策、影响执行效果的直接因素与深层因素等进行研究。本文将解釋结构模型（Interpretive Structural Modeling，ISM） 该模型系美国 J. 华费尔特教授于1973年开发，多用于变量多、关系复杂而结构不清晰的系统分析，通过将复杂系统进行要素分解，基于实践经验和计算机辅助来实现多级递阶结构模型的构建。详见张宾，龚俊华，贺昌政： 《基于客观系统分析的解释结构模型》，《系统工程与电子技术》2005年第3期。

引入文化科技政策执行效果研究之中，探讨影响文化科技政策执行效果的各因素之间的关系。解释结构模型（ISM）是利用矩阵和有向图对政策影响因素进行处理，并运用文字说明对象结构及功能。该方法需组建ISM专家组提取研究主题的关键因素，并按照关键因素的关系构建“邻接矩阵”，求解得出“可达矩阵”完成影响因素的层级划分，从而实现复杂系统的多级递阶结构模型建构。

二、文化科技政策执行效果影响因素提取与解释

（一）影响因素的提取

本研究成立由9人组成的专家小组，小组成员分别为：政府主管文化产业工作人员2位（省级、市级各1位），985高校相关专业教授2位，文化科技型企业负责人3位，省政府智库研究人员2位。因素资料库主要由与文化科技相关的政策、规划、纲要等文本，以及相关权威文献等构成。依据ISM专家成员的工作实践经验和专业知识，运用Delphi Method提取关键性因素。根据专家小组建议提取23个关键性因素，通过电子邮件等新媒体手段进行协商讨论，对要素进行同义合并，最终明确了文化科技政策执行效果本质内涵——即文化科技融合创新程度，并确定了16个文化科技政策执行效果影响因素本文是运用解释结构模型进行文化科技政策执行效果的定性分析，政策本身涉及的因素众多，加之笔者所掌握的资料有限以及专家小组个体的实践经验和知识不同，主观性的观点在所难免，期待在日后的研究过程中，运用实证的方法进行印证性分析。（见表1）。

（二）影响因素的解释

根据国家及各个部委已出台的关于文化与科技的政策、规划，以及相关学术文献，对所提取的文化科技政策执行效果的影响因素进行解释。文化科技企业（S1）是科技与文化高度融合，以科技为内驱力，以文化内容产品为载体的生产、研发、创意于一体的，并具有一定核心竞争力的企业。综合国家统计局和知识产权局的解释，科技成果转化率（S2）是文化科技型企业研发的具有实用的商业（市场）价值的科技成果在总的文化产品开发应用中所占的比例，它是衡量文化科技融合的一个重要指标。协同创新活力（S3）是指文化科技融合创新的各个主体之间，打破壁垒与阻隔，在创新要素、创新环境、创新环节实现深度协同，充分释放主体间的活力。协同创新是一种系统思维，文化科技政策的执行本身就是要激发各个政策主体及其对象的创新活力。科技创新与发展水平（S4）是指整体上科技创新与发展的环境、科技创新与发展所需的资源、科技创新与发展的相关服务以及科技创新与发展的绩效，通过这四个维度的指标来综合评价科技创新与发展的程度。文化科技创新人才（S5）主要是指文化创新、科技创新或二者兼备的人才，特指既懂得文化创新与创意，又了解科技在文化产品中的应用的通才。文化科技创新载体（S6）是指能够进行文化科技产品和技术研发、创新、生产、文化科技成果转化、文化科技关键技术攻关创业人才培养的文化科技融合示范基地，文化技术创新战略联盟，文化产业集团以及依托高等院校、科研院所及文化科技企业的重点实验室等。研发投入（S7）在宏观上是指整个国家对文化科技融合创新的投入，在中观上是指整个文化科技产业系统对文化科技融合创新的投入，在微观上是指具体某个文化科技型企业对文化科技产品研发的投入。文化产业发展（S8）主要是指中国文化产业发展的背景、要求及发展水平，文化产业的发展是文化科技融合创新的背景性因素，也是文化科技政策制定的重要驱动力。技术研发（S9）指根据消费市场现实或潜在的需求，研发人员或机构在一定研发条件支持下，开发创新或集成整合具有实用价值的科技成果，包括文化产品、科技产品或相关的知识产权等。产学研用（S10）是一种合作系统，以市场需求为应用导向，以企业为生产营销主体，以科研系统为研发主体，充分发挥各个主体的作用，促进科研、科技与产业的协同，有效降低技术创新的风险和成本，提高文化科技融合创新水平。文化科技项目带动（S11）一般是指实施大型文化科技项目，提高文化科技融合的针对性和实效性，以提升文化科技融合的示范效应。遗产保护（S12）是文化科技政策的重要内容[14]，遗产保护需要科技成果支撑，同时遗产保护也为科技成果转化提供空间[15]。从实践层面来看，敦煌莫高窟等遗产的保护体现文化与科技的密切融合[16]。税收金融政策（S13）是指针对文化科技融合创新的税收、金融等政策，特别是指针对文化科技企业的各类利税优惠政策、金融支持政策等。财政投入（S14）是指在执行文化与科技融合创新的政策方面国家财政的支持程度，即在财政方面的投入，包括财政补贴、财政转移支付等。公共机构（S15）主要是指涉及文化科技融合创新或执行文化科技政策的公共部门主体，例如博物馆、科技馆、高校院所等。市场需求（S16）是指在一定时期内消费者对文化科技产品或服务愿意且能够购买的总量[11]。以上因素解释亦得到专家小组的指导。综合政策文本、学术文献和专家成员的个体认知等，最终形成专家小组内部相对统一的概念解释，这样亦有利于全文的解释与分析。

三、基于 ISM 模型文化科技政策执行效果的影响因素分析

（一）文化科技政策执行效果解释方程构建

1.构建邻接矩阵

本文根据ISM专家小组所提取的文化科技政策执行影响因素及其之间的关系，可构建影响因素之间的邻接矩阵（A），若因素Si与因素Sj有关系则记为1，反之为0（其中i，j=1，2，……16，相关关系分为“导致”“影响”“需要”“决定”等）。详见表2。

2.求得可达矩阵

为构建多级递阶结构模型，在邻接矩阵（A）基础上，运用布尔代数运算法则求出关键要素的可达矩阵（M）。具体求解方法为：设 I 为单位矩阵，进行矩阵A+I的幂运算，直至结果无新的1出现为止，即A+I≠（A+I）2≠……≠（A+I）n-1 =（A+I）n，得到可达矩阵M=（A+I） n 。本文运用Matlab9.1工具，解得n=5，得到可达矩阵（M）。详见表3。

3.层级划分

根据可达矩阵（M），找出文化科技政策执行效果的影响因素可达集R（Si）、前因集Q （Si） ，并由可达集与前因集求得共同集C （Si），即 C（Si）=R（Si）∩Q（Si）。然后根據R（Si）与C（Si），得到影响因素的层级（L），即当共同集C（Si）与可达集R（Si）的影响因素相同时，{S2、S5、S7、S10}归为第一级;第二级则是从可达矩阵中去掉第一级所在的行和列，例如S3可达集{S3、S5、S7}，剔除第一级的因素{S5、S7}，则S3为第二级，以此类推，找出下一级元素，直到得出所有因素的层级（见表4）。

4.影响因素递阶结构模型

根据可达矩阵（M）提取骨架矩阵（M'）。因为（M）中S4、S8的行与列对应的因素完全一样，所以将二者看作一个因素，保留 S4省略 S8得到缩减矩阵，再减去自身关系，得出骨架矩阵M' （见表 5）。

（二）模型结果分析

由图1可知，文化科技政策执行效果影响因素模型是一个5层级递阶结构模型。文化科技政策在执行过程中受到诸多因素的影响，各因素之间存在直接或间接的关系，不仅对政策执行效果产生影响，同时也会通过传导作用于其他因素，并构成一个因素网络结构，对文化科技政策执行效果形成长期的影响作用。第1层是直接影响因素{S2、S5、S7、S10}，即科技成果转化率、研发投入、文化科技创新人才、产学研用，这四个因素直接影响了文化科技政策的执行效果;第2层是次影响因素{S3、S6、S9、S11}，包括技术研发、协同创新活力、文化科技创新载体、文化科技项目带动，其中协同创新活力直接影响了研发的投入和人才的流动，技术研发直接影响了成果的转化，只有一定数量的新技术才能保证成果质量和成果转化率，同样文化科技项目直接推动了产学研用的结合;第3层是深层影响因素{S1、S12、S15、S16}，即市场需求、文化科技企业、公共机构、遗产保护，其中市场需求是进行文化科技创新的主要动力，而文化科技企业已成为当下文化科技创新的主要力量，无论是市场性项目，还是公共性的文化项目（文化遗产保护与创新发展项目）均需要文化科技企业的参与，如故宫数字化项目。第4层是配套政策因素{S13、S14}，包括财政政策、利税政策、金融政策等，文化科技政策的执行并非一个政策单独发力，而是需要相应的配套政策共同发力和保障;第5层是根本性影响因素{S4、S8}，文化产业的发展程度、科技创新与发展水平是文化科技政策执行效果的宏观性影响因素。文化产业的发展是文化科技融合的背景性因素，也是文化科技政策制定的重要外生因素，科技创新与发展为文化科技融合提供基础性的技术支撑。

四、提升文化科技政策执行效果的建议

根据前期专家小组意见和文献资料可知，文化科技融合政策存在以下问题[1]，一是文化科技政策宏观规划多，具体措施少，比如文化科技创新发展规划、纲要、建议等，多为指导性文件，政策执行主体不明确，内容不具体，缺乏可操作性;而且这些文化科技政策级别不高，政策约束力不强。二是政策协同程度较低，文化科技融合创新是诸多政策协同的结果，政策主体之间的协同、实施机制的协同、具体措施的协同，没有协同就无法真正推动文化科技快速发展。三是文化科技政策体系不完善，文化科技融合创新的内容多是文化产业等政策的附属，没有形成科学的、体系化的政策结构，文化科技融合不仅需要技术研发、成果转化、成果应用政策，更需要文化科技的投资金融政策、利税政策，以及人才政策、评估性政策等。四是相关政策聚焦于依托科技的新兴产业业态，诸如网络、动漫、影视等，传统产业（行业）缺乏相应的文化科技政策支撑。

结合以上问题和模型结果，提出以下政策建议：

（一）完善配套政策，优化融合创新环境

根据解释方程模型得出的结果来看，政策配套因素处于相对基础性影响层面。文化科技政策的执行效果，排除文化科技政策本身及政策主客体影响以外，更重要在于文化科技融合的相关配套措施。文化科技融合涉及到多个领域多个行业，作为一个“跨界”政策必然需要综合性的政策体系。根据ISM专家小组建议，提取了若干个政策类因素，如金融支持、税收优惠、土地政策、人才政策、科技政策、财政投入等，但最终进行因素合并。专家小组的建议说明文化科技融合创新，需要突破部门、行业的界限，综合多元力量出台相关政策，并使相关政策之间的有效衔接与整合，形成文化科技政策体系，适应文化与科技融合创新发展趋势。以政策创造条件，优化文化科技融合创新的氛围与环境，通过“倾斜性”政策、配套性政策、优惠型政策以及强有力统筹协调机制来引导文化科技研发的财政投入、培养创新性人才、文化企业的投融资等，激发创新活力，以保障政策的有效性和执行力。

（二）多元主体协同，激发研发创新活力

多元主体协同，首先是文化科技政策制定主体之间的协同，文化科技政策的制定、执行与监督涉及多个部门，但制定主体与执行主体常存在分离情况。在制定政策时，需将政策涉及的主体诉求与意愿充分考虑并纳入政策范围，同时主体之间做好沟通协调，防止政策偏向，保证政策的公平性与可行性，减少政策执行阻力，以期在政策执行过程中能够激发主体积极性和执行力。其次，在文化科技政策执行过程中，注重“放管服”，协调好管理主体与服务主体之间的关系，政府主管部门简政放权、优化服务。文化科技企业是文化科技创新的主体，激发企业的科技创新研发是文化科技政策执行的目标之一，在有限的政策理性之内，做好管理与服务工作，鼓励企业研发投入，提升企业的科技创新能力，提高科技成果转化率。再次，文化科技政策执行最终落在文化科技创新人才身上，有效激发人才的创新意识与研发能力是文化科技融合的关键所在。这就需要在政策制定和执行过程中，要以人为本，关注人才，体现人在科技创新中的作用。协调好企业（组织）管理者与研发人员的关系，激发企业（组织）内部的研发活力，形成一套有效的管理和激励机制。

（三）运用金融杠杆，促进科技成果转化

文化科技创新首先要有物质条件作保障，特别是公共文化科技创新的研发，财政投入是基础，并以财政资金为杠杆，引导社会资金和市场资金投入文化科技的研发。文化科技企业是科技创新的重要载体，从递阶模型可以看出，税收金融政策（S13）直接指向文化科技企业（S1），文化科技企业又直接指向技术研发（S9），最终指向了科技成果转化率（S2），说明税收金融政策对文化科技创新具有关键的引导作用。但一般来说，文化科技成果具有无形性、创新性、高风险、高成长、深融合、估值难的特征，这就导致了文化科技成果的交易难，进而影响文化科技企业的投融资。为了更好的促进科技成果转化，给予企业减免税收的优惠政策，并对成果进行奖励，充分利用财政资金，综合运用财税等杠杆，带动地方政府资本、民间资本、市场资本和其他金融资本投入到科技研发，同时需要建立科学、合理的科技成果评估体系，为成果转化提供政策安排。

（四）实施项目带动，落实文化科技融合

文化科技项目带动是落实文化科技融合创新的主要途径，无论是人才的培养、关键技术攻关，还是产学研用的融合，都离不开项目载体的支撑。在文化科技类政策中，也明确要求以项目形式来促进文化科技的融合创新。从上文递阶解释结构模型中也可以看出，文化科技项目可将不同的创新主体融合，在培育文化产业市场主体方面，鼓励和支持各类高新技术企业与文化企业开展技术、项目等方面的合作。[17]在人才培养方面，依托高校、科研机构、数字文化产业创新中心、重点实验室以及龙头性企业，系统性开展创新实践，通过支持一批数字文化领域重大课题和创新项目，设立文化科技专业，促进科技创新型人才的培养。在文化遗产保护方面[14]，通过项目的带动，将文化科技企业、公共机构（博物馆、文物单位、文化馆等）、高校院所等主体融合创新，将文化领域（文化遗产）共性关键技术研发需求納入政策规划，促进关键性技术集成攻关、产业链构建以及应用示范和公共平台建设。在科技研发与成果转发方面，以重大文化科技项目为抓手，鼓励社会力量投入文化科技领域创新项目，支持“专、精、特、新”小微企业参与文化科技创新，激发协同创新活力，落实文化科技融合创新政策。

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责任编辑：马陵合