城市社区安全风险管理实践若干问题探析

周晓峰 马英楠 高 星

（北京城市系统工程研究中心 城市安全研究部，北京 100035）

0 引言

社区是各类突发事件的直接承受者，社区民众更是首当其冲的灾害响应者和应对者。突发事件多发生在基层，经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键[1]。通过引入社区安全风险管理，不仅能提高社区应急管理工作的有效性，更能使社区安全管理产生从减少损失为主，向降低风险为主的重要转变。

1 社区与安全风险管理

1.1 社区及其安全风险

社区（Community）一词源于拉丁文，意思是共同的东西和亲密伙伴的关系。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》〔中办发（2000）23号〕将社区明确定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。社区是城市运行的基本单元，安全的社区构成了安全的城市。而目前，我国城市社区的范围，一般是指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，不仅包含居民小区，还指一定的地域范围，包括各类企事业单位和各类公共服务设施等[2]。

“风险”被描述为不确定性对目标的影响[3]，通常是指某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。社区面临的安全风险主要有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，而本文讨论的重点主要是易造成事故与伤害的生产安全、消防安全、交通安全、社会治安、公共安全等方面的风险。

1.2 社区安全管理的重要作用

为推进安全责任落实，夯实安全基层基础，应当引入社区安全风险管理的模式，明确落实风险管理与监管责任，逐渐建立“风险—应对”主动改进式的社区安全文化。一般来说，安全风险并不指人的不安全行为或物的不安全因素，也不一定导致安全事故的发生，但安全风险高意味着发生事故的可能性更高。由于社区是居民安居之所，对安全风险的容忍度更低，社区安全管理应当由隐患排查治理扩展至风险管理的范畴，关口前移[4]，保障社区居民安居乐业。

1.3 城市社区安全风险管理的必要性

虽然经济较快稳定增长，但城市社区普遍存在一些安全问题：

（1）公众安全意识和安全素质有待提高，危机意识和应对能力有待加强，城市生活中易发多发各类不安全行为，比如交通事故很多都是由交通违法行为造成的。社区居委会作为具有领导力的居民自治组织，目前的安全工作基础也相对薄弱。

（2）社区环境方面，老旧小区基础设施安全基础差[5]，新高档高层小区各项安全管理工作参差不齐，低保、残疾、各类弱势群体面临的安全风险较高，流动人口管理和服务工作有待加强，居民居家安全面临新挑战。

（3）大型城市综合体建设方兴未艾，各类小微企业发展迅速、数量多、类型多，消防、用电、燃气、食品卫生等安全风险值得关注。

由此，城市社区亟待开展安全风险管理工作，提升辖区安全管理水平。

2 社区安全风险管理

2.1 开展社区安全风险管理工作的目标

开展社区安全风险管理工作，应始终围绕以下目标展开：

（1）提高社区安全风险管理的意识，将风险管理工作融入社区日常管理工作，提高公共服务的水平，增强社区的持续发展能力；以社区内外部有效信息为基础，采取系统的、结构化的方法以提高风险管理效率；发挥社区资源整合和协调优势，风险管理形成闭环并持续改进。

（2）有效配置和使用安全风险管理的资源，并实施主动地、前瞻性地管理，将社区面临的主要安全风险控制在组织可接受的范围内；有助于判断目前风险管理的行为是否有效，有助于确定行动的优先顺序，为社区安全风险管理的计划和决策奠定可靠的基础。

（3）提高上级政府管理部门、社区范围内社会单位、社区居民对于社区安全风险管理的信任和信心，获得社会的广泛认可；改进对事故的预防和处理，提高社区安全水平；社区安全利益相关者可以广泛参与，提高社区安全风险管理的针对性和有效性[6]。

2.2 社区安全风险管理体系解决的问题

社区安全风险管理体系的建立应始终围绕解决如下问题开展：

（1）社区面临的安全风险是什么？

（2）这些安全风险的可能性和严重程度如何？

（3）这些社区安全风险是否在可接受范围之内？

（4）针对这些安全风险需要由谁来采取哪些行动去解决？

（5）采取这些行动的优先顺序是什么？需要哪些资源？

本文主要就前3个问题展开论述。

3 社区安全风险管理实践探析

3.1 概述

社区安全风险管理是社区管理的有机组成部分，嵌入在组织文化和实践当中，贯穿于社区的日常工作过程。社区安全风险管理过程由以下活动组成，即明确环境信息、风险评估、风险应对、监督和检查。其中风险评估包括风险识别、风险分析、风险评价等3个步骤。沟通与记录贯穿于风险管理过程的各项活动中，如下图。

图 社区安全风险管理流程图Fig. Flow chart of community safety risk management

3.2 明确环境信息

通过明确环境信息，社区可明确其安全风险管理的目标，确定与社区相关的内部和外部参数，设定风险管理的范围和有关风险准则。

社区应着力从以下方面明确安全风险环境信息，见下表。

表 社区环境信息表Tab. Table of community environmental information

3.3 社区安全风险评估

3.3.1 风险识别

社区安全风险识别是通过识别风险源、影响范围、事件及其原因和潜在的后果等，生成一个全面的风险列表，进行风险识别时要掌握相关的和最新的信息。除了识别可能发生的风险事件外，还要考虑其可能的原因和可能导致的后果，包括所有重要的原因和后果。不论风险事件的风险源是否在组织的控制之下，或其原因是否已知，都应对其进行识别[7]。

以某社区为例，辖区内包括居民小区、大型高层商业楼宇和酒店、写字楼、政府机关、公园、使馆以及各类小微企业等，在风险识别时首先应按照是否归社区居委会协调管理，分为居民小区和其他；居民小区又分为社区直管的老旧居民小区和有物业管理的小区；其他的又分为商业楼宇、政府机关、公园、使馆和小微企业。

在风险识别过程中，可采取以下方法：

（1）街道及社区管理者访谈。对街道主要领导和安全相关科室进行访谈，对社区安全生产、治安、消防、城建、城管、民政相关负责同志座谈，梳理社区开展的安全基础工作，整理社区安全基础信息。

（2）安全生产检查队检查记录分析。梳理辖区内生产经营单位的检查记录，分析辖区生产经营单位主要的基础安全隐患类型，并作为进一步安全风险评估工作的基础。

研究组患者治疗后睡眠质量恢复情况优于对照组，差异有统计学意义（x2=6.318，P=0.012），见表1。

（3）社区居民代表访谈。邀请街道安监科、安全生产检查队管片队员、社区楼门组长、治安志愿者代表、物业代表、业主委员会代表共同商议, 从居民和物业角度梳理社区的各项安全情况。

（4）社区风险调查。通过走访调查，观察、识别、记录社区公共区域临时施工、交通、消防方面的安全风险。

（5）重点场所调查[8]。对辖区范围内的重点场所，可从消防安全、电气安全、环境安全（包括交通、卫生）、有限空间安全、特种设备安全和社会治安6个方面进行风险识别。

3.3.2 风险分析

社区安全风险分析是根据风险类型获得的信息和风险评估结果的使用目的，对识别出的风险进行定性和定量的分析，为风险评价和风险应对提供支持。

由于目前社区安全风险数据库尚未建立，社区安全各类安全风险的可能性和与严重程度缺乏数据支持。因此，社区安全风险分析采用定性评价[9]的方法更为合理，对于解决安全风险问题也更具指导性。为此推荐将社区安全风险等级划分为4级：

（1）极高：存在极易引起大面积人员伤亡或巨额财产损失隐患的，需要立即整改并采取有效的临时风险控制措施。

（3）中：存在引起人员伤亡或财产损失隐患的可能，需要制定计划整改并采取有效的临时风险控制措施。

（4）低：存在安全风险，建议改进降低风险。

社区安全风险管理比起市级、区级或街镇级等更高级别的安全风险管理，应当关注到一些具体的安全风险，比如临时施工脚手架搭建不规范、冷库内避暑冻死、餐饮企业燃气间安全隐患等，这些安全风险足以引起人员伤亡和财产损失，其等级都应定为“高”，以引起社区、居民、从业者的足够关注，消除隐患、降低安全风险。对同一安全主体的单一项目总体安全风险等级划分应以“择高不择低”的原则进行确定。

3.3.3 风险评价

社区安全风险评价是将风险分析的结果与组织的风险准则比较，或者在各种风险的分析结果之间进行比较，确定风险等级，以便做出风险应对的决策。风险评价的结果应满足风险应对的需要，否则应做进一步分析。

对于4个社区安全风险等级，“极高”、“高”、“中”均为不能忍受的风险，需要进行整改并采取有效的临时措施；风险等级为“低”的为可接受安全风险，但仍建议实施改进。

3.4 社区安全风险应对

社区安全风险应对是选择并执行一种或多种改变风险的措施，包括改变风险事件发生的可能性或后果的措施。风险应对决策应当考虑各种环境信息，包括内部和外部利益相关者的风险承受度，以及法律、法规和其他方面的要求等。

社区安全风险应对措施需主要考虑如下几个方面：

（1）结合安全风险等级的划定，采取安全风险处置策略，上文已经提到。对于“中”风险整改期限一般为3～6个月。

（2）针对各个安全风险评估主体的各类安全风险给出具体的技术的安全风险控制方案，具体包括保留、处置、终止和转移。

（3）针对社区安全风险管理所涉及到的社区居委会、街道安全相关职能科室、辖区各类生产经营单位等各类安全主体，应给出针对性的安全管理措施建议。措施建议包括组织机构、管理制度、教育培训、例会演练、资金保障等方面[10]。

4 社区安全风险评估问题探析

下面对社区安全风险评估工作中的一些问题进行探讨：

4.1 社区安全风险评估颗粒度问题

社区辖区的空间范围虽然有限，但辖区的安全主体数量多、种类多，因此理论上安全风险评估的范围可以无限大，项目可以无穷细；实际操作过程中，却面临着人力、物力有限，时间进度要求高的实际情况。因此，社区安全风险评估选点应遵循以下原则：

（1）分类抽查结合随机走访。系统划分社区各类评估主体的类型，每种类型采取抽查结合随机走访的方式开展，开展过程中要及时形成反馈，避免某些类型的安全主体没有涉及的问题。

（2）基础设施结合关键部位。针对某个安全主体评估时应以基础设施和关键部位为主，识别安全风险[11]。

（3）重点行业结合重点区域。由于发展历史原因，社区会遗留一些安全风险较高的区域，应着力进行安全风险评估，提出安全风险应对措施。

（4）居民社区结合高层楼宇。社区安全风险管理体系应更多服务百姓生活，应尽量多的覆盖居民小区；大型高层楼宇人员聚集，在极端突发事件条件下，如火灾发生，易出现疏散困难导致群死群伤事件，也应纳入评估重点范畴。

遵循以上原则，社区安全风险评估工作可在有限条件下更高质量的完成，评估结果更能指导实际安全工作。

4.2 社区安全风险评估的局限性

正因为社区安全风险评估工作的有限性特征，带来了其局限性，主要表现为以下几个方面：

（1）抽查及走访确定的安全评估主体虽然具有一定的代表性，但不能以这些单位的风险状况代表整个辖区同类单位的安全风险状况。

（2）现阶段的社区安全风险评估多是以检查物的不安全状态为主，很难涉及到人的不安全行为风险评估，具有一定的局限性。

（3）重点场所的风险评估工作往往聘请了相关安全等领域的专家，受走访时间限制和专家专业领域不同等因素影响，有一定的局限性。

（4）某些安全评估主体的某些风险，只是抽查点位上未发现风险，并不代表实际不存在风险。因此风险等级的确定是一个保守值，实际可能更高。

4.3 社区安全风险评估与专业安全风险评估的关系问题

社区安全风险评估与消防、电气安全等专业安全风险评估目的相同，均为识别辖区安全风险，为提出安全风险防控措施奠定基础。社区安全风险评估与专业安全风险评估又存在差异，社区安全风险评估是全面系统性的评估，专业安全风险评估是专业专项的评估，应着力把握好以下关系，做好社区安全风险评估：

（1）社区安全风险评估不是另起炉灶，要充分依靠专业力量，尤其在具体安全风险的识别和评估上，要体现专业性和科学性。

（2）社区安全风险评估只有充分反映辖区安全状况的特点，方能展示其生命力及其价值。在着力评估和解决社区的重点安全风险上，应统筹整合辖区专业力量参与，并确定其各自职责。

（3）社区安全风险评估需要所有相关人员的参与，应将专业的风险识别、风险分析工具和技术转化为适合于社区安全目标、能力和所处环境的工具和技术。

5 结论

本文梳理了社区及其安全风险的概念，分析了社区安全风险管理的重要作用及其目标，提出了社区安全风险管理实践的流程和所用的方法，并对相关问题进行了分析，是《GB/T 24353-2009 风险管理原则和实施指南》等标准在社区安全风险管理中的运用，将对社区安全风险管理的实践起到指导和推动作用。