《收费公路管理条例》（修订草案）简评

文

杭瑞高速金公路沙特大桥 黄超／摄

2018年12月20日，交通运输部发布了《收费公路管理条例》（修订草案）（简称“修订草案”）。《收费公路管理条例》（简称“《条例》”）的修订，是关系到交通运输行业发展总体态势的重大事项，也必然引起社会各界的关注。笔者研读了修订草案后，对相关意见进行了整理。

2018年12月20日发布的《收费公路管理条例》修订草案最主要的改进在于：

第一，考虑到财税体制改革对政府还贷路的影响，通过引入政府举债的思路，将政府还贷公路改变为政府收费公路，彻底改变了政府主导的投融资模式；

第二，将到期的政府收费公路与经营性收费公路纳入统借统还的管理范围，完善了政府债务的偿还机制；

第三，创造性地提出了养护收费的理念并明确了管理思路，为高速公路的后续发展奠定了基础；

第四，通过信息公开，强化了社会监督和管理，可以改善社会各界对收费公路的偏见。

以上几点较为妥善地解决了收费公路发展面临的主要问题，如果在修订过程中能够逐一落实，将为我国高速公路的中长期发展打下良好的基础。除了以上主要改变之外，修订草案还着力提高收费公路设置门槛，建立收费公路发展的刚性约束机制；提出了防范地方政府债务的明确要求；完善了统借统还制度等创新。本轮修订草案亮点纷呈，已经不是对当前有效的《条例》的局部完善，而是一次全面的重构。对比“条例”，本轮修订草案在以下几方面有着不同的特点。

体现了收费公路管辖权上收的思路

修订草案第九、十两条明确了无论是政府收费公路还是经营性收费公路，均由省级人民政府或其授权的交通主管部门进行管辖。这可以说是对高速公路或收费公路管理体制的一次重大变革。

交通运输部对条例的修订慎之又慎，从2012年开始至今，已经三次提出修订稿并向全社会征求意见。

从行政等级和技术等级来看，按照修订草案的要求，收费公路必须是高速公路；修订草案的起草说明中同时提出，收费公路占公路总里程的3%左右。而根据2013年8月30日经国务院批准并正式印发的《国家公路网规划（2013-2030年）》来看，未来我国公路网总规模约580万公里，以3%计算的话，收费公路也就是高速公路最大规模约为17.5万公里。而规划中的国家高速公路网里程约11.8万公里，加上规划中提到的1.8万公里国家高速公路的“远期展望线”，合计约13.6万公里。也就是说，未来收费公路中，国高网的里程约占总里程的80%。考虑到高速公路快速便捷交通量大的特点，剩余的20%也应当以省级高速公路为主。

笔者认为，国高网项目和省高网项目，其管辖权理应归集于省级人民政府，因此本次上收可以说是一次体制的进步。但需要思考的问题有三个：首先，是否考虑计划单列市的特殊体制和地位；其次，现在已经形成的省、地、县三级政府对收费公路均有管辖职责的现状，如何进行衔接；最后，在建设收费公路时，是否还有手段调动省以下地方政府的积极性。由于体制的变更实际上是对地方事权的划分，是较为深刻的改革，因而在充分考虑这些问题并认为合适的前提下，建议修改《公路法》的相关条款，直接通过法律的方式固定下来。

弱化了对收费公路的具体形态的认识

当前《条例》的第五、六条的禁止条款，以及第七条的收费和免费条款都表明，收费公路的形态就是在公路上设卡收费。这也给交通行业一个缓冲的余地：没有通过设卡的收费，如年票收费，通过转移支付的影子收费，以及通过提高旅游票价实现的旅游公路收入或者提高资源品价格实现的资源路收入，是否属于收费公路的范畴还有待确定。

修订草案虽然保留了当前《条例》的相应条款，但放在了第十七条，以及更靠后的第二十八条，使读者对收费公路形态的认识难以形成，会影响对收费公路相关问题的理解。建议在定义时进行明确。

明确了收费公路的技术等级但模糊了规模要求

修订草案明确提出，收费公路必须达到高速公路的技术等级。但与现有的《条例》相比，不再坚持高速公路要达到一定的建设规模（如连续30公里以上）才能收费。此外，修订草案中不再允许独立的隧道和桥梁进行收费管理。

笔者理解，我国的经济社会经过几十年的发展，公路之于全社会的普遍服务水平也在不断提高，因此普通公路不再收费将是趋势。同时，制约公路网效率的瓶颈问题多数已经解决，因此独立于高速公路之外的独立隧道和桥梁的建设需求已经很少了，未来的隧道桥梁都应在高速公路路段内，并达到高速公路的标准进行合并收费。因而以上修订是可以理解的。

存在的问题是，现实中一些路段因为地形地貌，以及地质结构的限制，只能采用高速公路和普通公路插花衔接的方式修建。由于模糊了收费公路规模的要求，类似情况该如何收费，是严格的将高速公路与普通公路分开来收费，还是将项目所涉及不同技术等级的路段，当作一个项目来进行收费。此外，高速公路的连接线如何对待等，都值得思考。建议将必要的连接线作为高速公路的辅助设施纳入收费公路投资范围。此外，一旦取消了普通公路的收费，则普通公路的建设筹资问题将很快突显出来，这虽然是《条例》修订的内容之外，但也应充分考虑如何解决。

关于政府收费公路存在一些认识不清

首先，养护性收费依据不充分。修订草案第八条中明确界定了两种收费公路，其中政府收费公路是以举债为条件界定的，债务清偿后政府收费公路的前提条件就不再存在，转为养护性收费且仍叫政府收费公路的依据略有瑕疵。建议直接定义第三种收费公路，就是对高速公路的养护性收费，不容易引起歧义。

江苏无锡的高速公路收费站

其次，政府收费公路收费期限的确定存在敞口的现象。修订草案第十一条确定了政府收费公路也应当确定还债期限；第十三条规定了偿债期满的政府还债收费公路，以及经营期满的经营性收费公路和处于偿债期的政府收费公路均纳入统借统还盘子。这意味着政府收费公路中，除了养护性收费外，其实还存在两种类型，一种是独立运营的偿期内的政府收费公路，另一种是纳入统借统还盘子的政府还债收费公路。多种类型的政府收费公路概念难以梳理清晰，应当仔细斟酌确定。此外，独立运营的政府收费公路，收费标准按第十五条第一款的确定，显然这一款的标准确定是对单个项目的，偿债期和收费标准的确定存在着互为条件的现象，加之到期后纳入统借统还总盘子，可能造成随意确定偿债期的现象。建议政府对新建收费公路不再设期限，直接纳入统借统还，存量的政府收费公路期限届满后纳入统借统还的盘子。

最后，修订草案中对统一管理的政府收费公路的收费标准是统一的还是按第十五条第一款的确定，还需要认真考虑。显然第十五条第一款的标准确定是对单个项目的，统一管理的项目还没有确定标准的方式。建议对统借统还的收费标准的确定提出一个思路上的方法，同时建议统借统还采用全省统一收费标准。

收费公路规模控制是创新但应当考虑平稳过渡

规模总量缺乏支撑。修订草案第六条第一款提出，省级政府应当确定本区域内收费公路规模，并向国务院交通运输主管部门备案。目前来看，还没有一个合适的载体对总规模进行确定。建议在区域公路网规划或高速公路网规划中进行体现并上报备案。

新建收费公路的收支条件第六条第二款“收费公路的车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路”约束不合适。首先这一条款应当约束政府收费公路，而不应当约束经营性收费公路，而按我国收费公路现状，依据这一款，各省其实都无法再新建收费公路；其次经营性收费公路不新增债务，而新建政府性收费公路在建设筹资时，专项债也要求能够实现自求平衡，所以新建公路理论上说已经不增加地方政府负担，这一款实际上是对新建收费公路决策机制的不信任。根据当前我国对交通运输行业的判断，建议换一种更原则性的说法，各省应当在充分考虑存量政府收费公路收支现状的情况下，严格审核新增政府收费公路的建设资金，审慎发展收费公路。

权益转让思路还有待理清

根据2017年新修订的《公路法》第六十一条，“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报国务院交通主管部门备案；国道以外的其他公路收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报省、自治区、直辖市人民政府备案”。实际上《公路法》仅授权了政府收费公路的备案管理。

本次修订草案第二十六条又提出，转让政府收费公路、经营性公路收费权,均须进行备案，国道收费权转让报国务院交通运输主管部门备案，国道以外其他公路收费权转让报省级人民政府备案。这一规定实际上扩大了《公路法》对转让备案行为的授权。

按照《公路法》和修订草案中的管理思路，对经营性公路的建设和运营均通过招标和签订协议的市场化方式进行管理，而转让却要通过行政性的备案手段管理，略显得前后思路不一致。事实上，根据第二十四条，经营性公路的转让需经过省级政府同意，且需要与省级政府重新签订经营协议，显然签订协议比备案的管理严格得多，因此在省级政府备案其实没有什么意义。而对于国道网项目，由于新建项目都没有在交通运输主管部门进行审批或备案管理，建议转让也无须备案，上报信息即可。