“唐宋元明清 从古看到今”——为古城保护接力履职的扬州人大实践

■罗庆久 殷荣 曹春俊 蒋蓓

如果你问一个扬州人，“扬州是一座什么样的城市？”他会自豪地告诉你，她是一座古代文化与现代文明交相辉映的历史名城。漫步古城，可以穿越唐宋元明清，从古看到今；漫步新城，可以领略经济快速发展时不我待的现代都市风貌。随着中国经济飞速发展，现代城市星罗棋布，但像扬州保护这么好的古城却不可多得。要问古城扬州为何保护得这么好，这就要追溯到扬州市人大常委会连续36年跟踪监督、接力履职的人大实践。

一直以来，扬州人大秉持重大事项决定权既是权力又是责任理念，积极进行履职探索和实践，先后作出实质性决定决议42项，尤其是在助推古城扬州“长靓长绿长出特色”方面作出了系列关键性的决策，取得了明显的实效，发挥了地方国家权力机关的重要作用。

古城扬州“长靓长绿长出特色”的人大溯源

在上世纪九十年代，面对城市建设的快速发展，如何把古城风貌保护与城市现代化建设科学协调起来，成了一个热门话题。1993年2月，市二届人大常委会第三十三次会议专题听取市政府关于适当调整老城区建筑物高度控制情况的报告。审议中，与会人员对如何调整老城区建筑物高度控制的看法不尽一致。经过认真而热烈的讨论，形成共识：老城区已经形成的独特传统风貌是一笔非常宝贵的财富，扬州城市的发展，要“跳出古城看扬州”。用形象的比喻，就是扬州城不在于怎么“长高”，而是应当“长大长靓”，应在集中力量发展城市新区的同时，整体保护古城、古运河、瘦西湖，始终保持古城独特的建筑风貌和宜人的空间尺度。会议明确，为了适应城市的发展，可以适当调整老城区边缘局部地段建筑物层高限制，但为保护老城区传统风貌的整体和谐与协调，老城区腹地主要道路两侧的建筑物高度仍然控制在24米(6层)以内。

扬州市人大常委会一直重视绿色发展，在全国首开人大决议保护城市绿地的先河。2007年9月29日，市五届人大常委会第二十九次会议作出《关于建立城市永久性绿地保护制度的决议》，获得全票通过。决议规定“若因事关全局的城市公共服务设施、市政基础设施建设等公益项目，确需调整永久性绿地用途的，由市政府提出调整议案，经市人大常委会审查同意，形成决议后向社会公布。永久性绿地调整要坚持占补平衡，落实好易地建设用地，并实行严格的绿化补偿制度。”当年第一批确定了蜀冈西峰生态公园、古运河风光带等10个地块作为保护对象；到2017年9月，市八届人大常委会第五次会议同意确定半岛公园、跑鱼河公园等为第五批城市永久性保护绿地。10年来，扬州人大先后分五批以决议形式确定的城市永久性保护绿地已超过300公顷。

江都撤市设区后，江都广陵融合区成为城市的地理中心，位于这一区域的“七河八岛”是淮河入江水道上重要的水工遗存，也是扬州的生态中心之一。2013年7月30日，市七届人大常委会依法通过《关于切实加强“七河八岛”区域生态环境保护的决议》，明确提出“四控一禁”（控制廊道宽度、建筑高度、开发强度、污染排放，禁止违法建设）要求，以决议形式开列环保“负面清单”，为保护扬州城市的“肾”和“肺”划出底线和红线。在各方共同努力下，该区域沿河71家船厂砂石场全部关闭搬迁整治到位，提前实现决议目标。

一个城市有一个城市的特色，一个时期城市建设有一个时期的重点。2013年以来，扬州顺应人民对健康快乐生活的本质需求，大力推进城市公园体系建设。为了适应城市公园规划建设管理的需要，2017年12月1日，《扬州市公园条例》（以下简称“《条例》”）正式施行，这是扬州市获得立法权以来制定的首部民生领域的地方性法规，也是国内较早地对城市公共空间的立法。《条例》适用范围确定为开放式管理公园，全国少有、江苏首例。《条例》规定，市公园体系发展和保护专项规划经市人民政府批准后，公园数量和面积不得减少。“不得减少”字字千金，用法治的绿荫呵护着市民的幸福感、获得感。如今遍布扬州城区的200多座大中小公园，不仅仅是扬州市民健身休闲的好去处，也成为扬州城市新的特色名片。

古城保护中“踏石留印抓铁有痕”的人大风骨

让扬州城“长靓长绿长出特色”，很重要的是不让老城区“长高”。这30多年来，扬州市人大常委会始终密切关注着古城保护与建设中的突出矛盾和热点问题，依法加大对规划工作的监督力度，敢于较真碰硬，交出漂亮的履职成绩单。

1992年4月，在市二届人大常委会第二十七次会议上，10名委员就市区荷花池三角地带建筑密度过高、侵占河道、违反城市规划法等有关规定的问题，提出要求严肃查处的议案。常委会提出专题审议意见要求市政府予以纠正。会后，在常委会的督促下，这一违法建设问题得到了纠正。

本世纪初，随着房地产市场的走俏，一些房地产开发商竞相在老城区搞开发，古城保护面临威胁挑战。市人大常委会高度关注这一重大问题，在深入调研的基础上，作出加快旅游业发展的决议，要求暂停老城区内拆迁工程，限期编制好老城区控制性详细规划。1999年6月，市四届人大代表评议市政府城镇规划工作。许多代表对市区汶河北路电子开发大厦等建筑物超高并违反建设程序的违规行为提出强烈批评，要求对超高的违法建筑予以查处并拆除。市人大多次督促有关部门落实代表的评议意见，要求建设单位自行整改，但问题久拖不决。2000年7月，在违法建设单位难以自行整改到位的情况下，市人大常委会责成规划部门申请法院依法强制执行，最终拆除了电子开发大厦、毛牌楼西侧综合楼等违法建筑。同时，还叫停了古城区徐凝门路拓宽北延工程。在人大“该出手时就出手”的震慑下，老城区随意拆建的现象得到有效遏制，5.09平方公里的古城得以完整保存，成为城市永恒的历史记忆。这一“决议+监督”的浓重一笔，写就扬州人大36年“履职生涯”的经典传奇。

古城扬州“长靓长绿长出特色”和谐发展的人大力量

多年来，在老城区控制性详细规划的引导下，在新一轮的城市发展中，扬州稳步实施古城“保护与利用、改造与复兴”的全面保护战略，一大批历史文化遗存焕发生机，古城保护实现了从点到线再到面的跃升，古城保护工作迈向一个新的更高层次。

2003年3月，市五届人大常委会将审议老城区街坊控制性详细规划的内容列入常委会重要审议议题。2003年7月、2004年9月和2004年11月，市五届人大常委会先后三次听取和审议市规划局关于老城区街坊控制性详细规划编制情况的汇报，并作出相应的决议。至此，扬州老城区12个街坊的控制性详细规划，历经3年终于全部编制完成并获市人大常委会审议通过，一幅完整的扬州古城保护工作蓝图诞生了。

2018年，市人大常委会在年初制定工作要点时就超前谋划，将市政府《条例》实施和公园体系建设情况列入审议议题。从3月份开始，召开动员会，成立督查组，对《条例》实施和全市公园体系建设情况展开全面督查，同时制定评比办法，开展“人民满意公园”评选活动。6月以来，常委会专题督查组兵分三路，强化县市联动，逐一调研视察了67个候选公园，按1：1.2的比例筛选出48个候选公园，提交专家评审、市人大代表和群众评选。7月6日至15日，共有近38万人参与“人民满意公园”评选。在市人大代表投票评选中，最高得269票，最低得125票；在人民群众投票评选中，最高得379459票，最低得350571票。评出1个“公园体系建设示范公园”和40个“人民满意公园”。扬州市人大组织评选“人民满意公园”活动被《人民代表报》专题报道。

回望古城扬州“长靓长绿长出特色”的历程，可以深切地感受到这30多年来扬州市人大常委会为保护古城风貌所作的持之以恒的努力；这30多年的保护实践，从一个侧面折射了地方人大发挥国家权力机关职能作用的历史进程；这也契合了人大“两个机关”新定位的内在要求，代表人民的利益，对人民负责，一直是人大工作的根本出发点。