北京市环境卫生管理现状及对策分析

陈日晖 ，王桂琴 ，张丽

（1.北京市城市管理研究院，北京100028；2.生活垃圾检测分析与评价北京市重点实验室，北京100028）

1 北京市环境卫生管理现状

1.1 道路、公厕保洁管理现状

近年来，北京市环境卫生事业取得了较大发展，道路、公厕保洁的精细化管理水平显著提升。城市道路实施清扫保洁分级管理，40%以上的一级道路达到“一扫两保”作业标准，建立背街小巷达标台账，定期开展尘土残存量监测，落实“以克论净”的工作目标。公厕构成体系不断优化，城六区公厕密度达到6.7座/km2，公厕无障碍率达到60%以上。道路、公厕保洁管理状况[1]如表1所示。

表1 北京市道路、公厕保洁管理状况

1.2 生活垃圾分类收运体系现状

1.2.1 垃圾产生量现状

根据北京市统计年鉴数据[2]，2011—2017年北京市生活垃圾产生量处于逐年上涨的趋势，如图1所示。2017年北京市生活垃圾产生量达到901.75万t。生活垃圾组分仍以厨余、塑料和纸类为主要成分，厨余垃圾含量在50%以上。近年来，厨余含量呈逐年下降趋势，纸类和塑料含量呈逐年上升趋势。

1.2.2 分类模式现状

北京市推行垃圾分类始于2002年[3]，但一直收效甚微。2009年后随着垃圾处理压力越来越大，垃圾分类再一次提上日程，以城镇地区分出厨余垃圾为主、农村地区分出灰土垃圾为主作为重点任务，大力推进垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理系统的建设和运行，逐步提高分类收运覆盖范围和作业率。强化垃圾分类减量宣传工作，垃圾分类认知程度和居民参与率逐年提高。

图1 2011—2017年北京市生活垃圾产生量趋势图

1.3 环卫设施建设现状

北京市目前在运行的生活垃圾处理设施27座（不包含9座转运站），其中焚烧设施设计处理能力1.04万t/d，生化设施设计处理能力0.56万t/d，填埋设施设计处理能力0.97万t/d[4]，处理能力较“十一五”末增加43%；餐厨垃圾处理能力大幅增长，较“十一五”末增加了970 t/d，达到1 580 t/d；建筑垃圾资源化处理设施能力达到200万t/a。生活垃圾处理由填埋方式为主逐步转向资源化处理方式为主，焚烧、堆肥等资源化处理方式所占比例由“十一五”末的20%提高到62%，处理结构日趋优化。

2 存在的主要问题

2.1 道路、公厕保洁精细化管理水平需进一步提高

各区对道路清扫保洁投入差异较大，使得清扫保洁作业质量有差异，特别是城乡结合部和背街小巷差异明显；作业不及时、不到位现象依然存在；环卫车辆停车场、再生水加水站点等设施建设较为滞后，尚不能满足现状需求。

旧城改造拆除公厕还建困难，新建小区公厕配套建设不足，社会单位公厕开放率低等问题造成区域公厕分布还不够合理。公厕运行费用标准偏低，农村公厕规划建设不到位，运行维护费用缺口较大。

2.2 全社会层面垃圾减量分类工作仍需加强

北京市垃圾分类工作虽然取得了阶段性成就，但与发达国家相比，分类工作仍然任重道远。全社会对垃圾分类关系环境改善、关系可持续发展、关系城市治理能力提升的重要性认识不足，站位不高，政府部门抓手不足，措施不够；收运体系建设滞后，制度执行不够到位，与前端分类投放和收集环节存在脱节，造成市民批评“混装混运”与企业埋怨“分类不纯”相互交织，挫伤了积极性；再生资源回收行业进入了转型期，低值弃收现象严重，加剧了末端设施处理压力，迫切需要垃圾分类系统和再生资源回收系统两网对接，加快分类垃圾和再生资源收集、中转、处理处置设施的规划、建设[5]。

2.3 生活垃圾物流调配模式需进一步统筹优化

目前，北京市有8座生活垃圾填埋场将陆续达到使用寿命；虽然全市处理能力总量能够满足总体需求，但大量垃圾集中产生在中心城区和近郊，导致部分近郊处理设施超负荷运行，生活垃圾管理以“属地管理”为主，市区两级物流调配模式并存，垃圾处理能力的盈余和短缺不能在全市范围内自由平衡。随着餐厨垃圾规范收运量的提升和再生资源回收行业进入阶段性低谷，处理能力仍需进一步提高，迫切需要加大生活垃圾处理设施建设力度。

2.4 餐厨垃圾规范化管理体系尚未形成

餐厨垃圾处理能力尚存在一定缺口，需要进一步加快餐厨垃圾处理设施建设。餐厨垃圾源头收集难度大，规范化收运率低，已建成的处理设施部分存在“吃不饱”状况，亟需建立规范化的收运体系。餐厨垃圾和废弃油脂管理涉及多个部门，政策法规、标准规范、联动执法、全程监管等方面仍需进一步加强和健全。

2.5 建筑垃圾统筹管理能力有待完善

建筑垃圾产生量较大，没有形成完整的产生量统计体系，收运处置监管体系仍需完善，资源化处理设施尚在建设阶段，乱扔乱倒现象仍未绝迹。建筑垃圾监督管理环节较多，统一执法难度大，运输监管体系还不够健全。建筑垃圾分类分选技术及处置设备研发还有待提高，对末端处置环节的经济激励制度支持效果还不明显，缺乏有效的建筑垃圾处置用地鼓励和再生产品推广应用政策，利益回报机制没有形成。

3 对策建议

未来几年，北京市垃圾产生量仍将呈现持续增长的态势，处理设施能力缺口仍然较大。按照5%的年增长率预测，2020年生活垃圾日产生量约为2.8万t，设施处理能力不足与快速增长的垃圾产生量之间的矛盾将长期存在。同时，现有的渗滤液处理设施设备将趋于老化，焚烧炉渣和飞灰产生量将逐年增加，环卫管理将面临新的问题。需要进一步完善垃圾处理体系，提升能力建设和设施运行管理水平，突破垃圾处理困局，实现环卫事业科学管理。

3.1 分级管理，规范作业，提高环卫精细化管理水平

加强道路清扫保洁分级管理，严格落实人员、车辆和设备的配备，提高城市道路规范化作业水平；大力推行新能源、清洁能源环卫车辆使用，逐步淘汰不能运行的环卫电动车。落实“以克论净、深度保洁”工作要求，规范城市道路路面尘土残存量监测方法、流程，增加投入，逐步扩大监测道路范围。结合非首都功能疏解，利用腾退、地下、桥下等公共空间，加快环卫停车场、工人休息点、融雪剂搅拌站等基础场站建设。

加大公厕新建、改建力度，以厕所革命为契机，基本实现公厕全部达标；落实配套公厕建设验收机制，优化公厕导向服务系统，引导社会公厕对外开放，提升运行服务品质；加大农村地区公厕管理力度，提高农村公厕运行管理水平。

3.2 因地制宜，多错协同，促进生活垃圾源头减量[4]

结合垃圾处理设施工艺需求，按照末端决定前端，实行干湿分开，提高分类质量，以突出分类效果为导向，城镇地区以“干湿分开、资源回收”为主，农村地区以“大类粗分、就地减量”为主，优化垃圾分类流程和运行组织方式。通过党政机关率先实施垃圾强制分类和各区创建垃圾分类示范片区，示范先行，典型引路，连线成片，持续完善，切实提升市民参与率和正确投放率。

制定再生资源分拣中心布局规划，通过建设具有垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和相互衔接的物流体系，推动垃圾收运系统与再生资源回收系统有效衔接。探索源头排放登记管理制度，搭建相关称重计量信息平台系统，构造生活垃圾源头减量分类回收利用产业链条。

3.3 适度超前，挖潜增效，设施处理能力大幅提高

全面推进生活垃圾处理设施建设，到“十三五”末，基本实现原生生活垃圾零填埋，满足生活垃圾处理实际需求。完善配套飞灰处理设施布局，推动开展焚烧飞灰资源化处置工作。在全市实施渗滤液防渗治理、排放标准提升等改造工程，切实做到达标排放。探索垃圾填埋场循环利用模式，加强对封场的填埋处理设施的后续管理和治理。

综合分析京津冀三地优势，在环卫设施建设、运营、管理等方面，积极探索推动京津冀地区一体化，共同提高环卫行业管理水平，促进环卫事业健康发展。

3.4 区域统筹，属地负责，推动餐厨垃圾规范化管理

按照“控制两端，放开中间”的管理思路，兼顾公益和市场双重属性，完善餐厨垃圾和废弃油脂专业化收运、处理全过程体系建设。建立餐饮单位基础管理台账，明确餐厨垃圾排放流向，全市餐饮单位基本实现餐厨垃圾“应交尽交”。完善餐厨垃圾收运行政许可制度，统一运输车辆标识，强化社会监督[6]。鼓励采用政府购买服务模式，引导专业企业或单位从事餐厨垃圾收集和运输。

加快餐厨垃圾处理设施建设，继续推进在京中央机关和各区餐厨垃圾就地处理设施建设。鼓励餐厨垃圾与粪便、污泥、厨余、果蔬等有机垃圾设施共享、协同处置。

3.5 顶层设计，强化管理，促进建筑垃圾资源化利用

研究建筑垃圾综合管理体制机制，落实建筑垃圾属地管理责任。配合建立建设、拆除等工地台账，核算建筑垃圾、土方产生量。鼓励建筑垃圾源头分类、就地回收、就地处置、就地利用[7]，充分利用工地视频监控系统、建筑垃圾运输车辆管理系统加强全过程监管。

优化建筑垃圾车辆运输管理系统和建筑垃圾综合管理循环利用平台，强化执法信息共享、数据对接，加强建筑垃圾运输车辆监控。研究制定建筑垃圾消纳场所管理办法，推进建筑垃圾简易填埋场、临时堆放点和绿化回填点规范管理。加快建筑垃圾资源化处理设施建设，因地制宜推动就地处理。

4 结语

未来几年，垃圾产生量快速增长、垃圾分类制度推行需要时间、设施建设难度大、处理能力不足是制约环境卫生事业发展的重要因素，面对并解决这些问题，科学制定发展建设规划，通过分类投放、分类收集、分类运输、分类处理全过程精细化管理，从而实现垃圾减量化、资源化、无害化的目标，成为摆在首都面前的一项重要社会发展战略任务[8]。