基于政策生命周期的精准扶贫政策审计评价问题研究

■孟志华 余 瀚

一、引言

自2013年11月3日，习近平总书记在湘西考察时提出精准扶贫的理念后，我国扶贫工作开启了新的征程，扶贫工作改变过去输血方式向造血方式转变，工作的重心也从最初的解决温饱转移为致力于缩小贫富差距、提高生活质量和改善生态环境的可持续发展上来。为顺利完成扶贫任务，扶贫必须有精准度，对精准扶贫工作的实施及成效也需要精准审计。精准扶贫绩效审计评价，可以有效提升精准扶贫工作的效果，完善政府绩效评估体系，提高评估结果的科学性与公信力，推进政府治理能力的现代化。通过精准扶贫效果、精准识别、扶贫资金、精准帮扶、以及精准扶贫管理五个维度精准扶贫政策的审计评价，更能够体现“精准扶贫，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”的要求，也能够从扶贫受益的“终端”来客观的反映扶贫成效，解决目前精准扶贫绩效评价所存在的“自考自评”的评价模式的弊病，为打造服务型政府，更好的完成贫困治理提供思路。

已有的研究对精准扶贫审计评价体系的构建进行了较为深入的研究，并且取得了较为可观的成效，对实务的指导作用加强，但仍存者不足，主要有两个方面。第一，精准扶贫事关全面建成小康社会目标的实现，事关人民福祉，事关国家长治久安，根据国家治理理论，精准扶贫的政策服务于为社会公众，尤其是直接受益于精准扶贫政策的建档立卡的贫困户，因此，全体社会公众都应有对精准扶贫政策绩效评价的话语权，当然被扶贫对象是否脱贫，是否取得了长效的脱贫动力以及精准扶贫政策的建档立卡的贫困户对政策的满意程度，应对精准扶贫绩效评价应有关键作用，但现有研究已经建立的评价指标体系中，贫困户的参与程度明显不足。另一方面，精准扶贫这一公共政策的评价标准应该切实的体现审计全覆盖的要求，对政策的制定实施和效果全过程进行评价已有研究构建的评价指标体系仍存在着重结果轻过程的问题，对于政策的执行过程过程评价明显不足，同时，效果评价性的评价中也存在着重经济效果轻生态效果以及政治效果的问题。对精准扶贫的绩效评价不是简单的看贫困户数量是被否减少，精准扶贫的核心在于精准识别、精准帮扶、精准用钱和精准管理，这一政策生命周期的每一个环节都应成为审计评价的对象。

基于此，本文将基于公众满意度的视角，设计涵盖精准扶贫政策生命周期全过程的审计评价调查问卷并发放，已检验该地区精准扶贫政策绩效。

二、研究设计及分析方法

为了获取贫困户对精准扶贫政策的满意程度，了解政策受惠终端对政策执行过程及效果的直观评价，我们根据政策生命周期理论，设计涵盖精准扶贫生命周期的五个维度的调查问卷并发放。本次调查利用大省学暑期社会实践的机会进行，针对甘肃省秦安县建档立卡贫困户进行调查，共发放300份，发放并回收281份，回收率为84.3%。

（一）调查问卷的设计及发放情况

精准扶贫要求做到六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。与此同时，听取以贫困户为核心政策受益者的意见才能了解精准扶贫政策的生命周期中政策的执行程度、普惠程度。因此，我们设计了《精准扶贫审计评价调查表》，从精准识别、精准帮扶、扶贫资金、精准扶贫管理和精准扶贫效果这五个维度共设计20个方面为审计评价内容实施评价。具体见表1。并采用李克特量表法对满意度进行打分，非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意分别被赋予5、4、3、2、1 分。

表1 精准扶贫审计评价调查内容

本次调查采用暑期社会实践的形式进行，鉴于部分贫困户的文化水平限制，同时为了保证调查问卷的有效回收，我们利用暑期社会实践的机会，实践队成员带着调查问卷上门访谈，对于部分文化水平较低，对调查问卷理解填制有困难的贫困户采用口述询问解释，征询答案代写的方式进行。因此，回收问卷均为有效问卷，有效率为100%。

（二）数据统计

1.精准扶贫政策生命周期五维度的总体评价。

根据上述调查问卷统计结果我们可以做如下分析，从政策生命周期的五个维度来看，受调查的贫困户对精准扶贫的五个维度的满意程度较为相似，运用李克特量表方法计算出的评分结果分布于3.0-4.0之间，差异不明显，大致为一般满意，按照满意程度高低排序情况如下表所示，见表2，从结果看出，受访贫困户对精准扶贫政策的效果较为满意，但是对精准扶贫政策的执行过程尤其是精准扶贫的项目管理满意程度不足。

表2 精准扶贫政策生命周期五个维度的满意程度排序

2.精准扶贫政策生命周期五维度的分项满意程度。

根据上述调查问卷统计结果显示，我们所设置的五个维度共20个项目的评价中，李克特评分最高的为精准帮扶维度下的“水利建设扶贫满意度”，达到3.8分，接近满意；最低为精准扶贫效果维度下的“建立长效脱贫机制满意度”，为2.689，介于一般到不满意之间。下面我们基于政策生命周期对精准扶贫五方面的调查结果满意度评分进行详细说明。

（1）精准识别满意度。

精准识别是精准扶贫的第一步，靶向精准是精准帮扶的前提，对贫困户的精准识别需要依赖完善的精准识别机制设计和执行以及识别流程的公开程度，因此我们设置三个维度对精准识别满意度进行调查，结果如下图所示。受访贫困户对精准识别的满意程度的李克特评分处于3.0左右，按照评分评价为一般到满意，其中受访贫困户对精准识别流程透明度较为不满意，反映出该地区精准扶贫政策的信息公开机制不够完善。

（2）精准帮扶满意度。

所谓“精准扶贫”，就是要因地制宜地选择脱贫路径，“输血”更“造血”。因此，精准帮扶政策应基于被帮扶地区的实际状况进行安排，我们从交通、水利、特色产业、教育扶贫、金融扶贫和旅游扶贫六个方面评价精准帮扶的满意程度，在这六个方面中，除了特色产业帮扶和金融帮扶之外，其他四个方面的满意程度均达到了满意，尤其是有37.04%的受访贫困户对农田水利帮扶的满意程度认为非常满意，可见当地政府对农田水利建设尤为重视并政策得当。但另一方面，我们也看出，特色产业扶贫和金融扶贫的满意程度还未能达到一般水平。

（3）扶贫资金满意度。

扶贫资金是贫困户的救命钱，同时也是脱贫工作成效的催化剂，能够在精准扶贫工作中起到杠杆的作用。按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于“建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制”的要求，要规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效，保障脱贫攻坚目标如期实现。扶贫资金能否及时到位，如何使用以及对资金使用的信息透明程度都应列为扶贫资金满意度考核内容，从调查结果可以看出，该县的精准扶贫资金拨付到位情况以及资金使用的透明度都较为满意，但是对精准扶贫资金的使用方式满意程度较低，有46.17%的受访群众选择了不满意和非常不满意，并且李克特量表统计分数只有2.75，结合上述精准扶贫满意度以及后续精准扶贫管理满意度合并分析，我们认为该县在精准扶贫的项目的资金安排方面仍有待改进。

（4）精准扶贫管理满意度。

精准扶贫精细化管理工作的实施，对于推进我国脱贫攻坚任务的完成以及对于扶贫开发思路与扶贫工作机制的健全与创新都有十分重要作用。在精准扶贫项目选择到位并且给予资金支持后，项目的推进程度及完成成效就在很大程度上决于精准扶贫项目的管理程度。我们设计：精准扶贫工作责任制度满意度、帮扶到户责任制度满意度、帮扶干部责任心满意度、精准帮扶联系人工作满意度以及精准扶贫评价考核体系满意度五个方面对精准扶贫管理满意度进行考核。在我们所设置的五个评价方面中，受访贫困户对“精准帮扶联系人工作满意度”李克特量表的统计分数最高。并且对帮扶干部责任心满意度评价为非常满意的受访群众达到了37.29%，可见无论是该项政策的制定还是政策的执行都深得人心。

（5）精准扶贫效果满意度。

精准扶贫政策实施之后，贫困户的生活水平有没有得到提升，生活环境有没有得到改善，有没有建立长期的内生性的脱贫机制则是精准扶贫成效最直接的检验，而精准扶贫政策受惠终端的建档立卡贫困户对此最有发言权。根据我们的调查显示，精准扶贫政策实施后，受访贫困户多数的人均可支配收入有了较高的提升，贫困户对此满意程度较高，有56.18%受访群众对“人均可支配收入增长满意度”评价为非常满意和满意，但是长效脱贫机制的建立效果不尽如人意，47.30%的受访群众选择了不满意和非常不满意，反映出部分贫困户暂时未能寻求到良性发展的致富道路。

三、总结与建议

社会公共满意度是政府施政的归宿点，精准扶贫绩效评价应尊重社会公众的满意度，从我们上述的调查结果可以看出，该地区贫困户对精准扶贫政策的执行过程及执行效果大体满意，但在精准识别的透明度、特色产业帮扶以及长效扶贫机制的建立方面还较为不满意，据此，我们提出以下对策，期望能更有效的提升精准扶贫的政策绩效。

1.优化精准识别机制，提升识别透明度。

我国经济发展不平衡，西部地区经济发展较为落后，扶贫任务重，但扶贫资源又十分有限，鉴于此，部分地区的精准扶贫的识别采用的是逐级指标分配的办法进行，导致精准扶贫识别脱靶的现象仍然存在。另一方面，精准识别过程中，贫困的识别较为单一，核查机制也不够完善，通常仅仅是以家庭收入状况为唯一确定指标。现实中普遍存在的问题是无法有效的核对扶贫对象的家庭收入来源以及金额，尤其是农业收入之外的经济来源无法准确核对，造成识别不准确，这一首要环节的疏忽必然会导致后续扶贫资金的公平分配，进而影响精准扶贫效果。因此，我们建议改变以家庭收入为唯一评价指标的精准扶贫识别机制，建立多维贫困（MPI）指标评价机制。

2.发展普惠金融，提升扶贫资金使用效益。

金融机构在精准扶贫攻坚战略中作用举足轻重，具有放大器以及杠杠效应的金融政策如何很好的配合精准政策的执行，则需要通过大力发展惠普金融。但在我们的调查中，较多的受访者反映，不知该如何办理金融机构的接待手续，还有部分受访者反映，办理信贷的手续十分的繁杂，需要提交的申报材料繁多，并且需要多个部门开具证明等，鉴于贫困户文化程度普遍偏低，很难应对复杂的申贷要求和流程等问题难以获得信贷资金的支持，金融扶贫的力度不足，严重影响了精准扶贫的成效。

3.实施特色优势产业链帮扶，建立长效扶贫机制。

西部大部分国家级贫困县多属于连片特困地区，资源禀赋不足使得农业发展具有很大的制约，因此，因地制宜的发展特色产业是精准扶贫的有力举措。特色产业要想成为当地贫困户的支柱产业，建立长效的脱贫机制，需要构建特色产业链帮扶机制，此为提升经济欠发达地区劳动生产率，形成扶贫长效机制的一项重要举措。针对特色产业发展过程中可能出现的自然风险、市场风险、政策风险等，政府构建产业帮扶信息平台，运用政策工具和发挥对市场的调节作用来引导贫困户参与到特色产业中来，并给引导。如加大对贫困地区特色产业发展的基础性设施投入，积极防御自然灾害的冲击；建立特产业链产品市场价格信息平台，抵御由于信息不对称所引起的贫困户对市场信号反应滞后所带来的风险，保证经营的可持续性；搭建信息平台，弱化在产业链上农户、供应商、龙头企业、经销商等不同群体的信息不对称风险，同时支持产业链中的不同利益主体构成为利益共享、风险共担内的共同体，形成稳定契约关系。

4.强化驻村干部制度，提升贫困户在扶贫活动中的参与度。

我国目前的扶贫开发工作仍然是以政府为主导的，从顶层扶贫政策措施的指定的到扶贫项目的设立和资金的划拨都是至上而下由政府职能部门来完成的，贫困户不仅仅是政策的受益者也是政策的被执行者，在整个政策执行过程自主程度不够，没有建立起自主的脱贫机制，一旦政府支持减弱或者脱离政府的支持，极有可能在短时间内返贫。诚然，由于贫困户受教育程度较低，信息沟通较为困难等主体因素导致贫困户在精准扶贫中难以实现自主，但被动的接受和服从可能能够实现眼前的脱贫，但这和精准扶贫建立长效脱贫机制的主旨不相符。解决贫困户在扶贫活动中参与度不足的问题还需要依赖驻村帮扶制度，驻村干部是开展基层扶贫的直接基层人员，通过驻村干部和贫困户的深入交流，帮助其规划路线提供支持，变政府规划为贫困户自主选择来提升扶贫工作中贫困群众的参与程度，进而提升其积极性。