基层党建与基层治理互动的机理、模式与机制

2019-04-10胡占光郭淑新

中共天津市委党校学报 2019年1期

胡占光郭淑新

[摘要]创新基层党建对推进基层社会治理现代化有着不可或缺的作用。浙江省P县郑家坞镇坚持“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”的理念，以全科干部、全责书记、全心党员为载体，突出抓好联系村干部、农村党组织书记、农村党员三支基层执政骨干队伍建设，建立就亲就近就便为原则的党员联系农户制度、党员实绩公示制度、党员先锋指数考评制度、党员权责统一办法、村民履行道德义务红黑榜制度等工作机制，构建起“党委政府—村两委—农村党员—联系农户”的工作落实构架，推动了基层治理工作，形成了基层党建与基层治理互动的政治保障机制、动力机制、实现机制。

[关键词]基层党建;基层治理;机理;模式

中图分类号： D267 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）01-0016-08

基层党建引领、参与基层社会治理是推进基层治理现代化的有效切入点和精确发力点。近年来，社会深刻转型的复杂性与不确定性日益增加，基层社会结构形态变化与应对危机风险能力滞后，客观上要求基层社会治理主体、治理目标、治理手段、治理机制等方面创新。基层党组织作为基层社会治理多元主体之一，在基层社会治理中处于核心地位，有利于统筹各种政治资源、组织资源和治理资源，楔入基层治理、基层服务和基层活动之中，形成良性互动的基层治理格局。

一、基层党建与基层治理互动机理

党的十九大报告明确指出，加强基层组织建设，以提升组织力为重点，领导基层社会治理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用”“创新社会治理体制，改进社会治理方式”[1]。《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》强调，“基层党组织和基层政权建设，是执政党的永恒命题，是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节”[2]。这些探索为基层党建与基层治理互动机理的形成提供了制度支撑和研究契机。

（一）基层治理多元参与诉求和基层党建角色认同的一致性

社会结构深刻变革，新经济组织、新社会组织等新业态及新的社会群体阶层大量涌现，使传统的单位组织资源配置功能逐渐弱化。新社会结构形态下，社会主体有多种意愿与发展趋向，不再单纯以单位组织作为生存和生活的核心，而是转向以社会空间为依归。“这种深刻的社会结构转型意味着自主性社会领域所负担的作用和功能将凸显出来，人们的生活重心与利益关系也将逐渐向社会（社区）方向转移。”[3]实现社会的有效治理，就要把治理资源、治理重心更多地投向社会领域，创新社会治理方式，使传统授权性组织管理模式向功能化、社会化治理方式转变。社会化的治理方式要求把“社會”作为治理研究的基础，注重社会力量吸纳与介入，培育多元化的社会治理主体。在多元参与式的组织构架下，“社会治理更多强调多元主体共同承担责任，他们之间通过协调和互动形成良好的合作关系”[4]，即社会治理主体在确立共同目标下形成互动、协同、合作双向开放式的关系。

新形势推动了执政党对基层社会治理结构的重构。党的十八届三中全会提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]。从战略高度构建了党在社会治理主体结构中的地位，也明确了基层党建角色的定位。基层社会活动中，基层党组织承担着政治引领者、组织参与者和服务供给者的三重角色。一是政治引领角色。基层党组织是巩固党在基层执政根基的重要保障，具有鲜明的政治属性。基层党组织一方面贯彻党的意志和决定，通过权力和制度操作对社会进行有效治理;另一方面实施各种组织活动，通过组织力量实现对社会组织、社会群众进行政治凝聚与组织团结。这种独特的政治优势能够有效地整合、凝聚与引领分散的基层社会力量来共同推进基层社会治理。二是组织参与角色。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是多元治理主体的力量之一。基层党组织分布在各行各业和各个社会领域，广泛地扎根于群众之中，拥有一定的群众基础、社会资源和人才资源，是基层社会活动中最重要、最活跃的行动主体。基层党组织聚集着一大批先进分子，他们的先锋模范作用的发挥有利于提高基层社会治理水平。三是服务供给角色。基层党组织参与基层社会治理根本落脚点是通过服务社会、服务群众，为推动党的事业发展凝心聚力。基层党组织直接面向群众，了解群众的困难与疾苦，能够及时表达基层群众的利益、反映群众诉求。加强基层服务性党组织建设，强化服务角色意识，对基层有效社会治理起着重要作用。

（二）基层治理运行机制与基层党建功能发挥相适应

党的十八届三中全会对社会治理机制进行了理论设计和结构搭建。这种设计 “扩展了主体结构的运作幅度，增强了各治理主体间的双向互动、网格化协同功能，形成了一种新型运行机制”[5]。这种基层治理的实现机制包含三个子运行机制：内核层运行机制、保障层运行机制与任务层运行机制。

1.内核层运行机制。“内核层是社会治理执行层次。”[5]“政府、社会、居民”三大行为主体形成双向良性互动治理格局。这种“协同化”的治理要实现公众利益最大化的政府治理、社会和谐稳定的社会自我调节和基层居民自治，必须保证治理的高效化。“治理与无效或低效格格不入，善治的程度越高，有效性就会越高”[6]。有效的“善治”也有赖于基层党建功能的发挥。

基层党建基本功能是政治功能和组织功能。中国共产党有着其他组织无法比拟的政治资源和组织能力。基层党建的政治功能细分为“党员群众的政治归属功能、引领社会的政治示范功能、组织凝聚的政治吸纳功能”[7]三种。即基层党建通过增强党员群众政治归属感，强化对社会政治示范，吸纳工、青、妇等组织参与治理。其实质是基层党组织以政治资源在价值认同、权威示范、组织吸纳方面，整合有效的治理资源，提高基层治理的有效性。在组织功能方面，“基层党建要引领社会治理创新……最大限度地发挥对多元治理格局中其他治理主体的服务、教育和动员作用，把他们掌握的治理资源有机整合起来，并且充分激发他们的创新精神和合作意愿”[8]。基层党组织覆盖在基层机关、各类基层经济组织和社会组织中，能在短时间内组织、动员这些组织和党员落实党的各项方针政策，参与基层治理活动，塑造党组织的凝聚力和向心力。

2.保障层运行机制。法治规范与道德约束构成了保障层运行机制。党的十八届四中全会强调：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。”[9]基层治理主体中政府、社会授权组织要善于运用法治思维和法治方式调节社会关系，维护社会秩序，把社会矛盾和社会问题纳入法治化轨道。同时，各个基层治理主体强化道德建设，发挥“柔性”治理的作用，培育公民公共精神和主动的“治理意识”，构建“法治”和“德治”相结合的基层治理体系。

基层党建在基层社会“法治”“德治”中起着关键性作用。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”“基层党组织是落实党的路线方针政策和各项任务的战斗堡垒，也是提高社会管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量”[10]。一方面，基层党组织能发挥领导核心作用，把党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势等转化为推进基层治理法治化的重要资源，推进基层治理法治化的制度创新，破解基层法治建设的突出问题。另一方面，基层党组织能强化“关键少数”作用，提升基层执政者运用法治思维与法治方式的能力，把依法决策、依法行政落到实处，并能扩大法治示范效应，带动基层群众参与推动基层治理法治化的积极性。

“德治”具有柔性和弹性的调节功能，在社会治理结构中处于基础性地位。从当前从严治党来看，基层党建推进“德治”主要表现在三个方面。一是发挥官德对民德的引领功能。党员领导干部率先垂范，恪守道德准则、道德观念，以“风向标”式的价值取向直接影响人民群众的价值取向，实现基层治理的公共精神培育目标。二是发挥村规民约的整合功能。通过强化基层党组织自治意识和服务群众能力，进一步发挥村规民约对村民生产、生活、道德等规范和教化功能，推进“德治、法治、自治”的基层治理体系构建。三是发挥家规家训的教育功能。把做合格党员与“立家规传家训”结合起来，促使党员领导干部“以德治家”，以家风带动党风、政风，推动社会“德治”建设。

3.任务层运行机制。任务层运行机制是社会治理运行机制的功能扩展和目标显示，它分别从“社会组织”“体制改革”“体系建设”三个方面解决社会治理创新的问题。

激发社会组织活力重点要把握好党与社会组织的关系。新时代党与社会关系的基本逻辑是：“政党能够为社会所用服务时，政党才能够生存。”[11]当今推进国家治理体系与治理能力现代化，社会自主性的组织及作用要不断增强，所以执政党对社会领域组织生成、顺利发展要强化领导，吸取力量，拓展治理空间，形成“中国共产党领导的强国家强社会”[12]的良性互动格局。从实践看，加强社会组织党的建設是推动社会组织更好参与基层治理，促进社会组织健康发展及构建党与社会互动关系的重要举措。

创新有效预防和化解社会矛盾体制是党有效防范执政风险的重要手段。基层党组织平衡好决策控制力与群众利益关系是构建“健全重大决策社会稳定风险评估机制”的关键操作。基层党组织强化利益表达功能、利益协调平衡功能和联系服务群众功能，把各类利益主体和各种矛盾，通过规范化、制度化、程序化方式，纳入组织内部或治理网络中解决是“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障”“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”“改革信访工作制度”重要途径。总之，建立党领导下的预防和化解社会矛盾机制是破解基层综合治理的“金钥匙”。

健全公共安全体系是党和政府的战略重点。基层党组织能够在基层公共安全体系建构上发挥作用。基层党组织利用执政资源把公共安全摆在发展优先位置，同时把公共安全成效纳入领导干部政绩之中，提供体系保障;发挥整合能力，聚集资源、力量和手段，构建人、物、网安全互联体系，实现精细化治理;发挥组织动员能力，聚集社会组织和群众参与安全治理，有利于构建多元化公共安全预防、应对机制。

（三）基层治理价值目标与基层党建服务效能同向化

世界银行在1989年概括非洲国家治理情况时，首次使用“治理危机”这样的评价性概念，其目的是针对国家治理失范，治理体系和治理能力滞后，呼吁寻求更有效、更协调的治理方式。党的十八届三中全会提出推进国家治理能力和治理体系的现代化的总目标，同样旨在达到一种最佳合理治理状态。这种情况下，越来越多的学者认为，“善治”是人类政治发展和国家治理的理想目标。

治理与“善治”都围绕公共利益最大化这一目标而展开。“治理是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[13]“‘善治可以被看作是治理的衡量标准和目标取向，所谓‘善治即是结果和目标意义上的‘良好的治理。”[14]从目标导向上看，治理是以公共利益最大化为目标，“善治”就是实现公共利益最大化的结果，是治理的价值目标与衡量标准。

基层治理的目标同样是“在各种制度关系当中”实现基层公共利益最大化，它与基层党建服务导向存在契合之处。传统的基层党建方式主要依靠基层党组织联系群众政治优势，采取单一灌输、说教式思路来动员、组织群众，致使基层党建工作日益陷入被动。“事实证明，新形势下基层党组织如果继续沿用传统的教育、灌输、管理的党建思路，而不及时革新，势必难以有效开展工作”[15]。这种情况下，如何适应基层社会结构和经济结构的变化，创新基层党建方式成为一个现实课题。“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，而基层组织的战斗力又取决于其与社会结构的内在契合程度。”[16]这就要求基层党建从“自身本位”转向“社会本位”，更加注重政党动员、连接和改造社会的能力，这也是政党生命力所在。而作为政党与社会最好的纽带——服务，特别是有效服务群众、服务社会成为基层党建的重心。从这个意义上讲，建立以服务效能为导向的党建方式，与基层治理追求的“善治”相一致。“善治是政府与公民社会通过合作来对公共事务进行管理，它使政治国家与公民社会达到最佳的结合状态，实质就是国家权力向社会的回归。”[17]

二、基层党建推动基层社会治理的模式创新

近年来，浙江省P县郑家坞镇以基层党建引领、参与基层治理取得了实效，形成了基层“党建+”治理新模式。郑家坞镇坚持“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”的理念，以全科干部、全责书记、全心党员为载体，突出抓好联系村干部、农村党组织书记、农村党员三支基层执政骨干队伍建设，建立“就亲就近就便”为原则的党员联系农户制度、党员实绩公示制度、党员先锋指数考评制度、党员权责统一办法、村民履行道德义务红黑榜制度等工作机制，构建起了“党委政府—村两委—农村党员—联系农户”的工作落实构架，推动了治水拆违、美丽乡村建设、垃圾分类等基层治理工作。作者以实地调研、蹲点跟踪、发放问卷等形式收集相关材料和数据，经过总结提炼出基层党建在推动基层社会治理方面的模式创新。

（一）创建组织动员体系，打造全科干部、全责书记、全心党员“三全”干部队伍，强化基层党建角色意识

基层干部队伍是基层治理的骨干力量，关系到基层治理成效的好坏。浙江省P县郑家坞镇着力抓住村干部、农村党组织书记、农村党员三支基层执政骨干队伍建设。

1.推进“全科干部、全面过硬”建设。郑家坞镇对乡镇干部提出高要求：“思想政治过硬、能力水平过硬、作风形象过硬。”联村干部“联村联党建”，全程参与联系村“三会一课”、党员集体活动、发展党员“四个会议”，宣传上级方针政策，研究落实工作任务，指导、参与村级发展规划和年度创业服务承诺项目制定等基层工作。同时，落实“走村不漏户，户户见干部”全员公示规定，了解民情，解决问题，实行首问责任制和即时办结制。

2.推进“全责书记，全面履职”建设。郑家坞镇实施党组织支部书记“列清单、走农家、讲党课、冲一线、立规矩、谋发展、作述职、强队伍、守阵地、创家园”的“十项行动”，手把手教会农村党支部履职尽责。以此建立了全农村党组织书记全责档案、履职公示制度，以职责项目化、工作条目化，促进村党组织书记全面履职、为民办事。

3.推进“全心党员，全面服务”建设。郑家坞镇全面实施以“亮明身份、包干到户、职责到人、量化评定”为主要内容的农村全心党员建设。亮身份促示范，在农村党员监督栏上设置“我是共产党员”公示牌，给予党员身份肯定，促其发挥标杆作用;包干到户促带动，农村党员以人际关系为纽带，实行“1+X”联系捆绑制，分别在农村党员与联系农户挂牌，明确责任，确保“人人有任务，户户有人带”;责任到人促实绩，农村党员与农户无缝对接、全心服务，做到搞宣讲听民意、办实事解民忧、攻难题促带动、化纠纷促和谐;量化评定促提升，农村党员实行实绩考核和量化评定的评议机制，激励提高服務能力。

通过“三全”干部队伍建设，党员干部的骨干作用得到了有效发挥，基层党组织在基层治理中的政治引领角色、组织参与角色、服务供给角色进一步强化（见表1）。

（二）创新组织设置方式，构建“党委政府—村两委—农村党员—联系农户”工作模式，完善基层治理运行机制

郑家坞镇在强化农村党员作用的同时，创新组织设置方式，有效构建了“党委政府—村两委—农村党员—联系农户”四级联动的网络体系和工作模式，实现了“党建+”治理领域全覆盖、治理工作全覆盖、基层人员全覆盖，为推进基层工作运行提供重要的落实平台。

1.党建引领中心工作机制。根据P县县委、县政府中心工作和镇特色工作，镇党委政府部署“点题”，以“党建+X”方式向下推动，村两委班子“接题”，联村干部全程指导、参与“接题”，“两富两美”指导组全力帮扶，把“接题”任务传递到村全心党员，全心党员把任务细化具体到捆绑联系的农户，使工作得以落实执行。这种层层落实工作的方式，发挥了基层党组织政治动员和组织能力，使基层党建成为看得见的战斗力、创造力和凝聚力。

2.党建引领社会组织参与机制。郑家坞镇以党建推动中心工作，积极吸纳企业、共青团、工会、妇女组织、各类协会及群众性组织参与治理。如在企业中，强化“两新企业”党建力量，推行全心党员“1+X”捆绑联系制、“全责企业书记”等，搭建了“两新组织—企业党员—员工”的党建工作格局，推动了企业“垃圾分类”、美丽厂房建设等工作。妇女组织、各类协会在计生工作、美丽庭院建设中发挥了积极作用。同时，层层工作机制为服务群众提供了平台，激发了村民参与村级治理的热情。据204份郑家坞镇村民参与村级治理意愿调查问卷统计，被访者愿意参与村级治理的占92%。

3.党建引领社会综治机制。郑家坞镇组织实施以互联网技术为支撑的“互联网+乡村治理+公共服务”党群微信管理系统，吸纳农村基层组织成员、村民代表、农户代表全部实名制加入。建立以镇党委为核心，镇村干部加入的党建工作群;以农村支部为核心，联村干部、“两富两美”指导员、农村党员干部、村民代表、新乡贤加入的村党群服务群;以农村党员为骨干，农村党员和党员联系户加入的村级治理小组群;以基层活动为内容的垃圾分类、计生扶老、法律解答等专业指导服务群。这些工作群体系组成零距离对接群众的服务网，确保民情民意、民诉民需第一时间得到反映和解决，成为有效预防和化解基层社会矛盾、健全公共安全网络的载体。

（三）优化制度设计，打造标准化、规范化、透明化的制度体系，为基层治理工作提供保障

1.党建制度标准化。P县贯彻落实浙江基层党建20条经验做法，研究制定了《整乡推进整县提升浦江标准》，立足可操作、可量化、可考评，提出“五过硬、三十条”的创建标准，建立基层党建“村村硬”“镇镇硬”的明确评价体系和任务指标。着重对党建主体责任落实提出了具体标准，县乡党委书记任期内率先垂范，带动各级干部“走村不漏户、户户见干部”。同时，抓好党建报表、党建清单和书记领办项目三件“标配”，年底召开县乡村三级联动，机关、农村、企业三级联述的基层党建专项述职会，述职结果与年度考核、绩效直接挂钩，使党建成为推动基层工作的重要抓手。

2.组织制度规范化。在县域乡村内，按照“就亲就近就便”原则，全面推行党员联系农户制度。同时，实施党员权责统一办法、村民履行道德义务红黑榜制度，规定党员对联系农户的政治审查、困难补助等工作具有肯定权和否定权，并依照村民配合村务工作情况，拥有向村党支部推荐红榜奖励和黑榜曝光的义务。根据新修订的村规民约，张红榜表扬的农民可优先享受村内待遇，张黑榜曝光评判的农民停止享受待遇。这些制度不仅推动了农村党员干事创业积极性，也促进了“德治”“自治”效益发挥。

3.考核制度透明化。实行党员实绩公示，村党组织根据镇村中心工作阶段性任务需要，每月召开党员会议，对部署交办任务完成的情况实行检查，分好、中、差三类上榜公示，接受全村党员与村民群众的监督。实行党员先锋指数量化考评，对党员实行组织生活、联系群众、志愿服务、先锋示范、奖惩情况等5个方面的积分量化管理。并对联村干部考核进行群众诉求每月微信销号、联村成效每季群众满意度测评公示;对全村党员采取捆绑评议，五星评定农村党员中，增设联系农户意见表，增加群众监督力度。对整体考核不合格的党员启动处置程序，2016年全镇453个党员，考评出不合格党员45个，占比9.93%，力度前所未有。

三、基层党建与基层治理互动的机制构建

机制建设是推进基层工作长效、持续的根本。P县以基层党建引领基层治理模式，初步形成了基层党建与基层治理互动的长效机制。

（一）构建基层党建与基层治理互动的政治保障机制

基层社会治理各项工作推进及治理目标的实现，切实需要基层党建提供政治保障。一是做好系统的基层党建制度设计。P县要求各乡镇（街道）把党建工作作为固定议题，每月2次的党建专题学习会，每月1次村党委支部书记述职会，并出台了党员联系农户制度、党员实绩公示制度、党员先锋指数考评制度、党员权责统一办法、村民履行道德义务红黑榜制度等，把从严治党要求转化为抓细、抓严的具体标准。二是制定基层党建责任清单。P县把落实党建责任清单具体化、数量化，通过建立健全基层党建考核监督体系、县乡村三级联动的基层党建专项述职会，确保党建清单目标落实。三是打造政治过硬的执政队伍。基层党建好坏，干部是关键。P县干部全面执行“全科干部、全面过硬”队伍建设三十条工作清单，并制定乡镇干部联村联党建制度、季度考评制度、党员政治周期全过程管理制度等，确保干部清单条条清，确保党员干部发挥骨干作用。

（二）构建基层党建与基层治理互动的动力机制

P县推进基层党建与基层治理互动的动力来源于三个方面。一是“全面從严治党标杆区”要求的“上拉力”。从《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》到县委抓好党委（党组）党建工作责任等，这些都是P县基层党建的“上拉力”。P县把这些拉力转换为监督检查、持续考评的标准，才形成基层党建的郑家坞模式。二是基层党员干部持续干事创业的内在动力。P县标准化推行组织阵地建设，村村有党徽、规范化公开栏、党群服务中心等6个标配;人人都要有党章、党徽、全心服务公示牌等6项标配，强化了基层党员干部归属意识、身份意识和宗旨意识。并且在地位荣誉、物质待遇上给予党员激励，激发基层党员干部干事创业热情。三是落实群众监督与诉求的“上推力”。P县以基层党建引领基层治理最特色的亮点之一就是全科干部、全责书记、全心党员的工作清单、服务项目、任务落实情况全程在村公示栏公开，接受群众监督评议，这些赋予基层党员干部做好工作一种无形的“上推力”。

（三）构建基层党建与基层治理互动的实现机制

实现机制是基层工作落实的关键。一是合理的组织构架。组织构架是落实工作的载体。郑家坞镇理顺镇、村、村民关系，明确村党支部在基层社会的核心地位和村委会承担自治功能的角色，强化基层党员作用，构建起“党委政府—村两委—农村党员—联系农户”的组织框架，为推进各项治理工作打下了坚实基础。二是保民生筑根基。基层党建与基层治理互动的基础是“一切为了群众，一切依靠群众”。郑家坞镇实施“书记领项目、列清单”制，从而把服务民生项目化。三是吸纳群众和社会力量参与。基层党建与基层治理互动离不开群众和社会力量参与。郑家坞镇通过严格实行党员干部联系农户制度，严格执行“网格化管理、组团式服务”的要求带动了广大群众参与基层治理。

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