欠发达地区城中村原住民城市化的主观认知研究

□ 刘亚娟

（1.西安交通大学，陕西 西安 710049；2.中共广西区委党校，广西 南宁 530021）

一、城中村生存之辩

我国城中村从20世纪80年代开始出现，长期累积起来的问题一直受到诟病。事实上，城中村在其发展过程中，对我国经济社会发展发挥过积极作用，但其暴露出来的问题亦很明显。因此，关于城中村到底是要消除还是保留的争议一直存在。由此，本文拟在阐明几个概念的基础上，分别从理论和实践两个层面引出有关城中村存废的不同观点。

（一）概念阐释

1.城中村。城中村是一个承载着历史印记的概念。随着经济社会制度的变迁，城中村的内涵和外延有些细微的变化，但贯穿其中的三个核心要素一直存在：其一，地理位置居于城市之中或毗邻城市，比较形象的提法是“城市里的村庄”[1]，实践中和理论界对这一点高度认同。其二，生活福利保障延续以往的方式。具体表现：（1）宅基地属于集体用地性质且便于加层自建用于出租获取经济收益；（2）社会保险执行农村标准；（3）村集体经济收益分红是其生活来源。其三，管理体制上是村民自治，在基础设施建设上成为城市治理中“被遗忘的存在”。

2.欠发达地区。指经济发展水平低于全国平均水平，产业结构仍以农业为主，区域性公共服务能力不足的地区。在欠发达地区，农业转移人口受自身市民化能力和素质偏低诸因素的影响，致使农业转移人口市民化程度低于全国平均水平。

3.城中村原住民。指在现城中村征地拆迁以前即与村庄存在户籍隶属关系，且长期依托这种户籍身份享有集体土地使用权，并依之获取生产劳动权和生活保障权，在村转居后，依托其“村籍”从村集体获取三产分红的群体。

4.城中村原住民城市化的主观认知。特指面临综合改造的城中村原住民，针对政府将要实施的城中村退出规划，从个体利益和安全保障的角度出发，对个人和家庭未来发展的期望和诉求表达。

（二）城中村的存废

1.理论界关于城中村存在价值的分歧

国内学者对城中村的研究表现出两种倾向：一类强调城中村的负面影响，一类强调城中村的正面价值。

强调城中村负面影响的学者（陈怡[2]等1999；李培林[1]2002；王子新[3]2004；高学武等[4]2014；伊曼璐[5]等2014）认为，城中村是城市化不彻底的产物，破坏了城市形象，其普遍存在社会治安不良、居住环境差的问题，是城市的“毒瘤”和“伤疤”。这些学者主张在物质空间上消除城中村，通过彻底的城市化改造建立“一元化”“政社分离”“居民自治”的城市化社区。

强调城中村正面价值的学者（刘梦琴[6]2009；刘琳[7]2009；崔艺红[8]2009；蓝宇蕴[9]2011） 认为，城中村在活跃地方经济、提供公共产品、非正式经济、解放生产力等方面发挥着不可替代的作用，因而应根据实际情况对城中村进行分类保留或者综合改造。

综合分析各家理论观点可以发现，学者们对于以下两点达成基本共识：一是城中村确实存在较多的城市治理问题；二是城中村综合改造因牵扯到多元利益博弈呈现出复杂性。当然，学者们对城中村的社会价值在认识上还有分歧，对城中村综合改造或保留的最终方向还不统一。

2.制度层面上与城中村生成发展相关联的体制机制根源已转化或不复存在

一般认为，土地和户籍的二元化性质是城中村形成的深层原因。如今，与土地和户籍关联的相关制度均已进行了调整。

（1）二元化土地制度成为历史。由于土地性质的转换能产生巨大的利益，全国多地曾经出现多起暴力拆迁甚至血拆的案件以及村民以极端方式抵抗暴力拆迁的恶性事件。针对这种因为二元化土地制度引发的突出矛盾，党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”[10]。随后全国在33个地市开展了集体土地上市交易的试点工作。从此，破除了二元化土地制度。

（2）户籍制度实现实质性突破。我国自上世纪50年代逐步建立起二元制户籍制度，人为阻断城乡人口之间的正常流动。2014年7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确建立城乡统一的户口登记制度，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出历史舞台。

从制度层面来看，城中村生成的深层原因日渐松动，但是制度的落实和实质的转变尚需时日。

二、欠发达地区城中村发展的现实困境

截至2017年末，我国城镇化率为58.52%，但是仍有8个欠发达省份（四川、新疆、广西、云南、甘肃、贵州、西藏、河南）的城镇化率低于50%[11]。这一数据表明我国目前尚处于“纳瑟姆曲线”所表述的第一拐点和第二拐点之间，属于城市化的加速发展阶段，且城市化发展水平不平衡。在此背景下聚焦欠发达地区的城市化发展进程，可以发现因为经济社会发展水平落后使得区域性公共服务能力不足，加之农业转移人口自身市民化能力和素质偏低诸因素的影响，导致欠发达地区城中村在硬件设施建设和软件能力提升上均存在出明显不足。实地调研表明，欠发达地区城中村暴露的问题既有一般城中村发展中普遍存在的共性问题，更有欠发达地区特有的突出问题。

（一）城中村普遍存在的共性问题

主要表现为显在的环境问题和潜在的社会风险并存，非主流多元化冲突性的生存生活方式加剧城市治理的复杂程度。具体表现在以下几点：

1.居住环境差。城中村密集的建筑挤占公共空间，出现大量间距小、通风采光差的“一线天”“握手楼”“贴面楼”。垃圾清理不及时，道路通行能力差，排水、消防等基础设施老化或破损严重，缺乏公共活动空间等等诸多问题大量存在。

2.潜在风险多。城中村因其优越的地理位置和低廉的租金价格而吸引了大批的外来流动人口。相关统计显示，全国1.2亿进城民工半数居住在5万个城中村中[12]。“外来人”因为知识、技术、资金等方面处于劣势，与拥有“村籍”并依靠租金安闲度日的村民相比内心失衡，加之“外来人”成分复杂，职业各异，远离亲友家人，难以获得稳定的心理慰藉，极易产生人为的社会风险。此外，拆迁安置的巨额补偿款吸引着各种诈骗、黄赌毒、投资陷阱涌向这些在城中村拆迁安置中获得了巨额补偿而又毫无市场风险抵御意识和能力的拆迁户。2012年，西安警方就在城中村查处各种非法集资案17起，涉案金额超过10亿元人民币[13]。在广西南宁的城区周边，一些村庄被征地后逐渐刮起一阵“赌风”，出现了“补偿款今天到手，明天就送上赌桌”的现象[14]。

3.融入城市难。城中村原住民的土地被征收后，其生活场域发生了改变，一时难以适应新的生存生活环境。年长者多数醉心于自家出租屋的日常管理，年轻一代多数从事技术含量较低的“劳累”工作，另一部分则认为自己未来完全可以成为靠房租生活的“租二代”食利阶层，于是整天在牌局、网吧、酒吧、歌厅里打发时光。凡此种种情形都表明，城中村“人的城市化”严重滞后于“空间城市化”。

（二）欠发达地区城中村特有的突出问题

主要是因为经济社会发展落后导致的城市吸纳能力差以及资金不足导致的城中村综合改造难以启动等问题。具体表现在以下几点：

1.城市吸纳能力差，可提供给流动人口养家糊口的就业岗位少。对比西部欠发达地区与经济社会发达程度排在前列的广东省的区域生产总值、城镇人口（城镇化率）以及城镇新增就业人口等数据发现，西部欠发达地区生产总值总体偏低，除四川外其余省份的生产总值的总和（88399.71亿元）才勉强与广东省（89879亿元）持平。广西、云南、贵州、陕西、四川的城镇化率低于全国城镇化率水平。城镇新增就业人口中贵州省和重庆市达到广东省新增就业人口的一半左右，其余的广西、云南、陕西仅占到广东的1/3强。

2.资金短缺难以保障城中村的公共产品供给，更无力支撑城中村的综合改造。城中村提供的公共产品主要集中在排外的“村福利”和不排外的“公共管理”两个方面。一方面，城中村以其所掌握的集体实体经济和资源管理权力，向具有“村籍”的村民提供着排外的“村福利”，比如子女上学补贴或奖励、就业安置、村集体的文化娱乐设施、死亡丧葬补助等福利措施。经济实力强的城中村还会为村民购买商业保险、提供老年补贴甚至发放退休工资等福利。另一方面，城中村的村域公共管理职能所需的财力资源难以筹措。比如村集体内部的社会治安、公共卫生、公共基础配套设施的维护和更新都需要村委会牵头筹集资金加以解决。但是对于欠发达地区而言，因为其所在区域财力薄弱，不管是政府部门还是村组织，都无力承担起城中村综合改造的重担，天生趋利的开发商也不愿意冒险参与改造。巨大的经济成本和昂贵的社会成本，使得地方政府在这一问题上趋向于“保留现状”，采取“一城两制”的办法进行城市治理。

3.历史遗留问题多。如就选择性执法而言，目前广西南宁市城市治理的突出问题就是消除前期因为历史原因在城中村形成的存量违法建筑。南宁市青秀区整治违法用地违法建筑协调领导小组办公室提供的数据显示，其辖区8个“城中村”（埌东村、埌西村、南湖村、麻村、葛麻村、津头村、新兴村、长堽村）违法建筑问题呈现全覆盖态势。2017年初南宁市青秀区未处置的存量违法建筑有5360处，面积144.93万平方米，其中城中村及居民自建房类型违法建设有4617处，面积112.88万平方米（其中7层及以上需降层拆除的违法建设有3106处，面积82.90万平方米），占青秀区剩余存量违法建筑面积的77.89%。

4.依附于民族风俗的生活方式与宗教信仰致使城中村问题更趋复杂。由于种种复杂的社会原因，我国众多的少数民族大多数世居于中、西部欠发达地区。不同的民族，其在房屋建造、生活方式、饮食禁忌、人情往来上和汉族存在诸多差异。而对于处在欠发达地区繁华都市中的少数民族聚居村社来说，要解决房屋改造、规范商业经营等等问题，需要花费的财力、精力和时间要远远高于一般的城中村。

三、欠发达地区城中村原住民城市化主观认知调研样本及数据提炼

（一）样本情况

1.样本选择。本研究选择在广西壮族自治区南宁市青秀区埌东村、埌西村、南湖村、麻村、葛麻村、津头村、新兴村、长堽村八个城中村进行调研。

2.研究方法：质性访谈。选取村干部9人，原住村民27人，共计访谈36人次。

3.访谈主题：城中村原住民对城中村退出后的个人期望。

（二）样本数据提炼

研究者随机选取30份访谈资料进行编码录入，经过开放式编码、主轴式编码和选择性编码，形成研究结论。随后再运用余下的6份访谈资料进行理论饱和度检验。

1.开放式编码

开放式编码（一级编码）是在对原始访谈资料整理的基础上通过逐项分析进行分辨、提炼和归类，将性质相似或意义关联的概念命名合并为同一类别，以从原始文本资料中产生初始意义单元，发现概念范畴。该过程旨在以开放的心态减少研究者个人主观偏见或理论定式影响，强调将数据资源按其原始自然状态加以命名和类属化，在不断比较中提炼出更高一级概念范畴。基于此，访谈中研究人员以“城中村退出后个人期望”为核心主题，使用受访者的原话作为数据逐一标签化，归纳分类过程中合并组合意义交叉概念，剔除语句中重复频次极少的初始概念（频次少于2次），以及个别前后矛盾的初始概念，最终总结出12个概念范畴。表2即为得到的概念范畴。

2.主轴式编码

主轴编码的任务是发现范畴之间的潜在逻辑联系，发展主范畴及其副范畴。根据不同范畴在概念层次上的相互关系和逻辑次序对其进行归类，共归纳出3个主范畴。各主范畴及其对应的开放式编码范畴如表3所示。

3.选择性编码

选择性编码（核心式登录）是从主范畴中挖掘核心范畴，分析核心范畴与主范畴及其他范畴的联结关系，并对其进行验证，从而将大部分研究成果囊括在一个比较宽泛的理论框架之内，本研究确定“基本生活权益保障”为核心范畴。

4.理论饱和度检验

本研究选取另外1/6访谈资料进行理论饱和度检验，结果显示，模型中的范畴已经饱和，除了目前发现的影响城中村原住民主观认知的3个主范畴（利益保障、生活保障、社会归属）外，并没有发现形成新的重要范畴和关系，3个主范畴内部也没有发现新的构成因子。由此可以认为，上述关于城中村原住民城市化主观认知的核心范畴是“基本生活权益保障”在理论上是饱和的。

四、研究结论与启示

（一）研究结论

本次质性访谈旨在为进一步推进城中村治理进行民意摸底。从调研结果来看，城中村原住民具有强烈的维护自身既得利益不受侵害的防范意识，从其言谈中时时流露出抵触政府的情绪，同时也对“城中村退出”这一可能性措施有较为理性的个人诉求。就研究样本而言，城中村原住民对可能面临的城中村退出，自身被动城市化的未来境遇的主观期望是：在其基本生活权益必须得到保障的前提下，才会配合政府及企业的各项工作举措。分解来说有以下三点期望：

1.个人利益要有保障。其一，是对目前住宅的拆迁补偿。这点对于经历过一次征地拆迁的城中村原住民来说，基本就是经验型利益诉求。其二，是对未来居住的期望，实质上是对未来住宅土地性质的强调。这些原住民亲身经历了集体土地转化为国有土地后，由于土地性质转换导致的土地价值的巨大变化。在原住民的思维里，只要坚守住宅的集体土地性质，才能证明自己是这片区域的主人。其三，未来的公共支出由村集体买单的类别只能比现在多，至少也要和现在一样多。其四，曾经失去的休闲场所必须争取回来。目前城中村比起周边新建的商业住宅小区，主要就是缺少公共活动场所。其五，生活开支必须维持目前缴纳水电费的标准，不能提高。

表2 开放式编码范畴化

表3 主轴编码形成的主范畴

2.基本生活要有保障。其一，贴身利益要得到保障，比如未来可能面临的再次失业危险，就需要政府扶持每户家庭至少有一人就业。对于家家户户都牵涉到的子女教育、老人医疗保健也要有具体的解决方案。其二，涉及养老、生育、失业、工伤，甚至住房公积金等等目前城市居民享有的民生保障，政府也要提供配套解决方案。其三，生活便利。包括道路交通、停车场之类的基础设施，也包括关系民生教育、医疗以及日常购物、修鞋、理发等等生活琐事。其四，是对未来有能力从事的工种提出诉求。包括田野耕作、餐饮烹调、种植水果、环卫保洁、照顾孩子、服侍老人等等工种。

3.社会归属是农村而非城市。其一，强烈表示不愿意市民化，要求保持农民身份，而且要保留与农民身份匹配的三产用地。对于一些目前拥有少量山地的原住民，也提出山地不能再被政府征购的意愿。其二，在行政管理上，对于政府机关基本持抵触情绪，甚至有对抗心态。认为周边的商品房小区都可以建30多层，城区政府、街道和拆迁办将城中村六层以上的自建房定性为违章建筑没有道理。其三，村民自治不容侵犯。城中村原住民认为目前能依靠的组织也就只有村委会了，虽然目前村委会也有行政化的倾向，但因为有自身利益在，很多时候还是为村民说话办事的。

分析城中村原住民的主观期望，可以预见到在欠发达地区的广西南宁市核心城区未来的城市治理工作潜伏着巨大阻力。这种阻力一方面可能和欠发达地区在当初征地拆迁时采取的选择性执法，绕开村庄拆迁，只征生产用地的工作思路有关；另一方面和地方政府当时欠缺前瞻性思维有关，也许当时没有想到十多年后，在当时看来偏远的荒野、水塘、山沟野地今天已经成为城市的中心区域，或者说，当时根本就没有考虑到这一问题。

（二）欠发达地区城市治理启示

通过城中村原住民对于城市化的主观认知，可以得到欠发达地区城市治理的两点启示：其一，借助近郊乡村发展田园综合体的契机，帮扶安置城中村原住民就业。就工作领域来说，城中村原住民熟悉农业生产，而且从主观期望来说，他们也愿意从事和农业相关的工种，调研资料显示的诸多期望工种在田园综合区大有用武之地。比如喜欢田野耕作和种植水果的群体可以在田园综合体从事具体的农作物和水果种植，喜欢餐饮烹调的可以在田园综合体旅游区从事特色餐饮，其他人员可以安排从事旅游服务等等。其二，健全政策配套优惠措施，引导城中村原住民自愿开启新的生存生活模式。比如可以建立城中村原住民迁居田园综合体的优惠政策，吸引城中村原住民对田园综合体产生兴趣，在自愿的基础上，主动提出迁居诉求。如此一来，也许能够呈现政府、企业、城中村原住民的多赢局面。