我国农业基础设施建设政策的回顾与展望

我国农村改革的40年，是社会主义市场经济体制不断建立完善的40年。作为支撑农业发展的物质和社会条件，我国农业基础设施建设的政策设计也体现出明显的市场化改革取向。农业基础设施是一个综合性的产业部门或产业部类，对降低农业生产成本，提高农业产出率、资源利用率和劳动生产率具有重要作用。纵观建国以来我国农业基础设施建设的政策演变过程，梳理农业基础设施产权属性、投入主体、投入方式等方面发生的变化，对进一步夯实农业基础地位、提高农业综合生产能力具有重要的指导意义。

主要依靠农村集体和农民个人建设农业基础设施的时期

农村改革以前，包括农田水利在内的农业基础设施主要是依靠农民自己的力量建成的。通常的做法是，各类农业基础设施在国家引导下，通过合作社（后来的人民公社）有计划地筹集资金、组织群众发动群众参与到建设工作中。相对而言，改革之前，在财力有限的情况下，国家对农业发展的重视程度和投入力度都比较大。有资料显示，新中国成立以来，国家财政支农资金中的农业基本建设拨款占财政基本建设总支出的比重在波动中呈上升之势，“一五” 时期平均为8.1%，“二五”时期为12%，三年调整时期为18.8%，“四五”时期为11.1% ，“五五”时期为11.1%。国家在财力上竭力支持农业的建设，主要用于整修和治理大江大河，兴修农田水利，发展农用工业，兴办农业科研和推广事业等，对农业基本建设起到了重要的作用。

农村改革初期，农业基础设施建设涵盖的内容逐步扩展，除了一贯强调的农田水利建设之外，为了适应商品经济的发展，农产品流通设施、市场体系与设施等被提上日程。比如，在农业经营体制改革的激励下农业劳动生产率大幅提高，农产品产量得到较快增长，而农民对商品经济规律仍然比较陌生，诸多因素混杂在一起，制约了农产品的流通，社会上一度出现了农产品买难卖难的现象。因此，“六五”“七五”时期的中央一号文件中，“流通”成为一个重要的关键词，共出现26次之多，远高于同时期“水利”一词出现的频率。这一时期，农业基础设施建设的主体仍然被认为是集体经济组织和农民个体，同时，国家承诺在其中承担重要的责任，从财政投入上增加对农业基本建设的投资，并且在农业基础设施产权制度改革方面进行初步探索，允许农业基础设施实行有偿使用制度，实行谁兴建谁得益的原则，借此广辟资金来源。

农业基础设施建设转型发展时期

“八五”“九五”期间，我国农业发展中的一些深层次的矛盾逐渐暴露出来，而主要依靠农村集体和农民筹资筹劳的农业基础设施建设、管理和运行面临着诸多问题。农民从事农业生产、加强农业基础设施建设的积极性受到影响，农民用于生产性固定资产投资的比重大幅下降。在这种情况下，国家在农业基础设施建设中发挥了更加重要的作用。这一时期，国家十分重视农业基础设施建设，正如2000年中央农村工作会议所强调的那样——“不能忽视农业，最重要的是不能忽视农业基础设施建设”。在政策设计上，突出水利的基础地位，把农田水利基本建设、中低产田改造、农业综合开发、支农工业发展和科技、储藏、运输等方面的基础设施建设，作为提高农业综合生产能力的主要切入点。

农业基础设施建设社会化改革探索时期

从“十五”“十一五”时期的7个中央一号文件看，党和国家深刻认识到农业基础设施建设依然薄弱的现实，对于加强农业基础设施建设做出了很大努力。从农业基础设施建设的内容看，农田水利、高标准农田、耕地保护、生态保护成为这一时期常规项目，同时顺应时代要求增加了关乎农产品质量安全的检验检测设施、应用电子商务等现代流通手段的农产品流通设施等方面的建设内容。这一时期，农业基础设施建设、管理的制度设计方面做出了一些新的尝试。首先，在建设主体和投资机制方面更加强调社会多元参与。它不同于改革前和“六五”“七五”时期主要依靠集体和农民的力量搞建设，特别是在取消劳动积累工和义务工制度后，政策设计者特别强调吸引社会资本投资开发农业和建设农村基础设施。其次，在产权制度方面，积极推进农村小型基础设施产权制度改革，对于农户自建自用的小微型工程，明确产权归个人所有；允许经营性的工程组建法人实体，实行企业化运作。第三，强化公共财政对农业发展和农业基础设施建设投资的责任，从2006年开始，要求国家财政支农资金达到三个“高于上年”的标准，各项财政资金应优先向农业基础设施倾斜。第四，重视农业基础设施的管理和维护，提出要按照建管并重的原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。

“十二五”以来，农业发展的环境逐步优化，国家对农业、农村、农民的支持力度越来越大，强化农业、惠及农村、富裕农民的政策越来越接地气、出实招、见实效。经过前期大张旗鼓地建设，农业基础设施对现代农业发展的支撑作用逐步增强。这一时期的中央一号文件比“十五”“十一五”期间更加关注意在提升城乡发展一体化水平的农村生活方面的公共设施建设，对农业生产领域的基础设施建设也作出了很多创新性的制度安排。

“十二五”“十三五”时期，农业基础设施建设的内容继续扩展，力度进一步提高。在建设内容方面，除了常规性的高标准农田、农田水利、物流设施、生态保护等建设项目之外，与农村一、二、三产业融合相关的休闲旅游设施建设也被纳入其中。另外，现代农业产业园区、节水灌溉、职业农民培训机构、动植物物种保护以及包括国家农业高新技术产业示范区等在内的农业科技设施等都成为这一时期重要的农业基础设施建设内容。从这层意义上讲，农业基础设施和农村基础设施之间的区分不再泾渭分明，而是出现了你中有我、我中有你的局面。在建设力度方面，高标准农田建设订立了很高的目标，提出到2020年确保建成8亿亩，力争建成10亿亩；要求把小型农田水利重点县扩展到全部农业大县。

这一时期，农业基础设施建设的政策措施更加接地气，更有针对性。为了有效保护现有耕地资源，提高补充耕地质量，保护生态环境，2015年和2016年的中央一号文件要求全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用。为了适应新型农业经营主体和服务主体发展需要，允许将集中连片整治后新增加的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施，这一规定有助于解决新型经营主体、服务主体没有土地用于建设配套设施的难题。2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》更加关注农村基础设施建设，突出强调城乡基础设施要做到互联互通，补齐农村发展的基础短板。2019年的中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》在强调加强高标准农田建设的基础上，延续了以往的政策，要求向农村基础设施建设用心着力。

在投入机制上，这一时期更加注重发挥国家财政资金的引导作用，鼓励和吸引社会资本参与农业基础设施建设，农业基础设施的产业属性更加明显；采取财政奖补的方式，调动农民兴建农业基础设施的积极性；不断整合涉农资金，加大对农业基础设施建设的财政投入力度；从立法的角度考虑政府对农业基础设施建设的责任。

农业基础设施建设的新动向

随着我国综合经济实力的增强和新型农业经营体系的建立，农业基础设施建设政策将沿着以下几个方向发展：第一，农业基础设施投入水平将不断提升。农业基础设施投资属于WTO规定的“绿箱政策”，世界各国农业支持政策基本朝着逐步缩减生产者支持比例、强化生产服务保障的方向发展。因此，我国的农业基础设施的投入力度不会减弱。第二，农业基础设施建设需要适应产业融合发展趋势和要求。随着农村一、二、三产业融合的发展，农业是一个具有生态、教育、休闲等多种功能的产业。因此，农业基础设施也要适应一、二、三产业融合发展的要求，在建设中统筹考虑产业发展的需要，增加能够满足产业融合发展的内容。第三，农业基础设施建设投入将纳入法制化轨道。农业基础设施建设投入不但涉及政府的责任，而且还要规范和调解农业经营主体、集体组织、其他社会主体以及外资等行为主体的经济行为和经济利益，因此，需要将其纳入法制化轨道。