新时代背景下权力监督复合性结构探析

摘    要：习近平新时代中国特色社会主义思想是党必须长期坚持的指导思想，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的实践要求。权力监督体系是新时代深化改革的重要领域，也是坚持以人民为中心的重要体现。我国权力监督体系呈现出一种复合结构的形态，既体现着整体性的特征，也包含着个体化的内容。但是，由于市场发展、参与路径、体制机制等方面的制约原因，这一结构形态在实际运行中存在着一定问题。为此，有必要在认清事实和原因的基础上，从巩固基础、多元建构、顶层设计三个维度寻求破解之道，将权力监督复合结构发展完善，为打造现代化的监督体系奠定基础。

关键词：权力;权力监督;复合结构;系统

中图分类号：D035             文献标识码：A             文章编号：2095-7394（2019）05-0001-06

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[1]因此，对权力的监督势在必行。所谓权力监督是指“政府主体或社会主体对行政权力的来源和运行过程进行控制和约束而制定规范性系统，并对公权力的设定和运行实施监察和督导，以保证公权力沿着制度化、法制化、公共化轨道运行”。[2]经过改革开放40年的努力，我国权力监督的建设已然取得了显著的成效，多种监督形式、机制和手段逐步建立起来并且持续完善。党的十九大报告明确指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”持续推动我国权力监督体制机制完善发展，需要进一步剖析当下权力监督过程中的现实困境，尤其是要发现结构性的问题，从而为更好地履行权力奠定基础。

一、关于权力监督复合结构的解析

权力监督过程实际上是一个多元主体参与、多种手段叠加、多种行动互动的复杂过程，这一过程构成了一种权力监督体系，即“权力监督制约的主体、内容、对象、程序等要素构成的相互联系和相互制约的有机整体”。[3]在理论上，对权力监督体系的解析形成了几种较为典型的观点。一是特色论。持这一观点的何增科认为，改革开放以来，我国已经形成了“分散权力以制约权力;专门监督以约束权力;倡导法治以制约权力;道德内约以约束权力;政务公开以制约权力;舆论监督以制约权力;以信息技术制约权力;保障权利以制约权力;以民间力量制约权力”[4];田恒国认为，中国特色社会主义权力监督体系建设应该遵循科学社会主义基本原则，探寻在“议行合一”的权力结构下，如何形成有效制约和监督权力的权力运行模式。[5]二是协同论。这一理论强调“协同监督过程中形成的层次序列及各监督主体在其中的角色扮演”[6]。金太军指出，权力监督体系必须理顺纵向权力关系，实现高效纵向权力监督，同时也建立地方利益表达与平衡机制，实现中央与地方权责对称与双向监督的政策构想。[7]三是制度论。周义程认为，权力监督体系是“由若干个对权力主体分配和行使权力的过程进行约束、限制、观察和纠正的机制相互联系而形成的一个统一体”[8];桑玉成提出“以机制建设为抓手，构建起由科学配置、程序控制、信息公开、综合监督、责任追究五大机制组成的有机体系”[9]的观点。

这些观点均试图整合权力监督过程中的复杂行为，以此回应长期以来党和国家关于“健全权力运行制约和监督体系”的要求。但是，这些设计仅仅是基于结构或系统的视角从整体上进行的研究，不免将个体的监督角色和行为特征掩盖于整体之下，从而带有模糊性、笼统性的色彩。为此，本文引入复合结构的概念和理论，以求从整体和个体两个层面上对权力监督体系进行更全面的构建。

对权力监督复合结构的认识可以从两个维度进行。从静态的构成来看，复合结构依旧是一种结构，或者说是一种系统。它由若干个要素组成，并且各要素间相互联系，呈现复杂关系模型的特征。在这种复杂联结中，结构或系统塑造和决定了各要素的功能和行为方式，从而使得各要素能够分工有序、各司其职，发挥出单个要素所没有的结构功能和作用;从动态的过程来看，复合结构实际上包含了“刚性结构与柔性结构”两大部分，对这两种结构的划分，主要是依据权力的来源性质和使用方式。如党内监督、人大监督掌握刚性权力，属于刚性结构部分;而民众监督、舆论监督掌握柔性权力，属于柔性结构部分。从理论上看，刚性结构与柔性结构的划分具有十分重要的意义。一方面，能够将参与权力监督过程中的多元主体进行分类，从而突出监督主体间的差异，为更好地搭建主体间关系和提出具有针对性的改进措施奠定基础;另一方面，也能够更生动地描绘权力监督体系的特征和形态，从而克服纯粹的整体性设计中带有模糊性和笼统性的研究弊端。

具体到当下的权力监督体系中进行分析，可以发现，这一体系事实上是由包含着中国共产党、政府、司法机关（包括法院和检察院）、人大和政协、新闻媒体、社会团体和公众等七个监督主体构成的监督框架。各监督主体所拥有的权力、权利和职责分别赋予每个主体相应的监督空间、監督地位及影响力。中国共产党，作为社会主义事业的开创者和引领者无可争议地拥有领导地位，享有绝对的领导权。在权力监督上通过制定正确的路线、方针和政策规定行政活动的方向，引导权力的行使，通过党章、党纪以及党的各种制度从政治、思想、组织等方面实现对党员的监督，要求党员自觉履行义务和责任，发挥党员先锋模范作用。国家监察体制改革的深化，建立自上而下的国家监察体系。2017年底，为了强化党对反腐败监督工作的集中统一领导，中央决定在北京市、山西省、浙江省改革试点基础上，在全国推进监察体制改革，开展省、市、县三级监察委员会的组建工作，将行政监察、反贪污、反渎职等分散在监察、检察机关的各项职能整合至监察委员会，与纪委合署办公，履行纪检、监察两项职能，对所有行使公权力的公职人员进行全面监督。司法机关（法院和检察院）是国家法律的实际使用者，享有独立的审判权和检察权。在权力监督上，司法机关以其地位的独立性和法律的严肃性，以法律为基础对权力的范围、运行方式、运行过程以及相应的责任作出司法判断，保证权力在法律框架下合理、合法运行，赋予监督完整、明确的法律效力;人大作为国家权力机关，享有至高无上的权力，一切其他国家机关都由它产生，也受其监督。人大监督一方面通过制定相应的法律法规，硬性规定其范围、方式、程序和责任，赋予其运行的合法空间;另一方面通过选举、质询、视察、罢免等形式实现对权力的监督。人民政协具有民主议事与民主监督的功能，人民政协的民主监督是宪法、法律和政协赋予的监督职能，是我国监督体系的重要组成部分。以上这些监督主体和行为构成监督复合结构中的刚性结构部分。新闻媒体监督以信息量大、传播速度快、反应迅速和覆盖面广而著称，对揭示行政工作失误、纠举公务员违法行为、评价公共决策、增强工作透明度、消除腐败现象产生强有力地震慑作用。社会团体和公众个人作为社会的主体力量，发挥群众监督的作用。习近平指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠。”[10]新闻媒体、社会团体和公众监督构成监督复合结构中的柔性结构部分。

可见，由中国共产党、政府、司法机关、人大和政协、新闻媒体、社会团体和公众等多元主体构成的监督体系形成了一个复杂、多元的复合结构，从而在宏观层面上形塑了权力监督的发展形态。

二、权力监督复合结构的现实困境及原因分析

（一）现实困境

权力监督复合结构的建构和发展是社会结构的历史映照，是经济、社会、政治等各个不同领域相互作用的综合结果。目前来看，这一结构在实践中存在着三重现实困境。

第一，权力监督复合结构所呈现的多主体特点都蕴涵着监督碎片化的倾向。党、政府、司法机关、人大、新闻媒体、社会团体和公众等六个部分，以不同主体形式扮演着不同的监督角色，它们主要以刚性权力为中心，以实践行动效应为依据，形成一个多层次、广范围的监督格局。每一个监督主体都在自己的监督轨道中独立运作，监督的核心领导者对多元、分散的监督力量进行整合，进而在具体的监督中统一行动、统一配合。在监督主体内部，不同部门或个人之间容易产生权责不明、职能交叉的状况。在实际的监督工作中要么相互推诿、相互扯皮，要么重复监督、交叉混乱，不仅影响监督效力，而且制约权力的有效行使。

第二，在权力监督复合结构中，名义上拥有多元的监督主体，但在实际中，各监督主体以及各主体之间在具体的监督过程中都存在监督权、监督方式、监督渠道、监督影响力等方面不配套的困境。

第三，在权力监督复合结构中，国家与社会彼此之间监督缺少有效互动和整合，导致不同程度的监督错位，影响监督合力发挥。国家和社会两类主体在各自监督空间内低效运行，进而无法形成相互联系的有机整体，影响整体监督格局效率的发挥。现实中，由于国家监督的制度惯性导致监督主体构成中部分主体边缘化，监督仅仅成为权力拥有者自己的“游戏”。

（二）现实困境的原因分析

第一，市場逻辑侵蚀政治逻辑。市场逻辑以重视效率理念为核心，以市场促改革，必将效率理念贯穿其中。这一观念如今也逐渐渗透在权力监督中，并扩大其影响。但是，监督权的行使不能仅仅基于效率的考量，“效率无疑是一个重要的价值，但绝不是唯一的价值。监督行政权力是众多价值的平衡，但是依赖市场逻辑容易导致关注单一的、相当有限的价值”[11]，而忽略政治领域中更重要的公平和正义的价值。

第二，参与路径障碍。我国已经建立起多元性的外部力量参与权力监督的渠道，如信访制度、监督听证会、民众评议会等。但是，这些监督渠道在实际运行中还存在一些不完善的地方，成为外部力量参与监督的障碍。主要体现在两个方面：一方面，参与方式形式化、表面化。参与形式的多样化，并没有完全实现公众监督权利的有效行使，许多参与形式仅仅是政治发展中被迫出现的一个“噱头”，因而没有法律支撑、没有政府认可、没有制度规范，无法适应社会力量参与监督的要求;另一方面，参与过程中程序与制度建设滞后。现阶段，公众参与行政监督的程序和程度严重不足，缺少法律制度的严格规定，这样容易造成公众的无序参与，偏离初始的政治愿望。

第三，监督体系架构尚不完善。监督体系构建是监督格局形成的核心因素，它的完善与否决定监督格局的发展方向和具体形态。监督体系包括两个方面，即监督体制和监督机制。权力监督复合结构困境的形成，究其根本原因是由于现阶段监督体制脱节和监督机制运作互不衔接造成的。从体制看，“一个健全的民主社会，其行政权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者平行配置、有机统一。”[12]虽然我国已构建起内外结合的监督格局，但在实际中受到双重因素的制约，一是传统权力结构经过长期的历史积淀和固化，在实践中仍然以巨大的惯性继续存在，使得权力结构与现实要求存在一定差距;二是在监督主体内外关系和刚柔结构划分中，他们分别隶属于不同的系统，在整个监督体系中需要沟通和协商，在实际运作中往往容易导致彼此脱节的后果。

三、权力监督复合结构困境的破解逻辑

当下的权力监督复合结构未能实现监督权的合理分配和有效保证，与人们所追求理想监督格局还存在一定的差距。为此，在推进现代监督体系建设中，要以巩固基础、多元建构、顶层设计为蓝图，寻求监督体系困境破解的有效逻辑。

（一）巩固基础：完善市场经济，促动监督领域创新

任何一项改革都不是单纯的在自身领域中的调整和革新，它需要放在一个宏观背景中综合考虑各种影响因素，进而实现改革与时代发展的同步适应。市场经济的发展和完善是寻求监督结构困境破解逻辑的必由之路，是实现权力监督格局变革的基础。因此，应该首先把创建平等自由的市场秩序与环境作为破解该困境的切入口和着力点。一是要深化资源分配体制改革，发挥市场在资源分配中的决定性作用。即“在市场能较好发挥作用的私人物品生产和供应上，政府应当放手让市场机制起作用，而在公共物品的生产和供应上，则由政府参与社会资源的分配，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者”[13]。二是构建市场发展的配套机制。这有助于培养参与者的成本意识，增强提高效率的内在动力;建立竞争机制可以使不同的参与者在平等、自由的环境和意识下共同参与市场活动。需要强调的是，完善市场经济的目的是要实现市场制度对权力监督制度的创造性影响。一方面，将市场分配制度中所蕴涵的公平、自由的精神运用到权力分配上，把权力合理有效地分配给不同的监督主体，明确各自的职责，进而破解监督结构中主体多元冲突与权责划分不清的困境。另一方面，将成本机制、竞争机制和契约机制运用到权力监督中。如通过成本机制提高权力腐败的惩罚成本，以经济逻辑制约权力;通过竞争机制促进社会提供准确的监督线索，给权力行使者创造压力式空间;通过契约机制，使权力拥有者和行使者之间订立契约，规定各自的责任，以保证权力规范运行。

（二）多元建构：培育社会资本，鼓励外部力量参与

社会资本是整合外部力量的根本来源，面对社会资本相对分散的现实情况，一是要弘扬公共精神，建立精神纽带，鼓励社会成员参与公共活动，加强彼此之间的关系，培育社会信任感和归属感，打破冷漠、消极、自我的藩篱，在一定程度上弱化社会资本的私利性，突出其外化的特征;二是要建立多样的社会组织，为社会资本的整合及有效发挥提供广阔的平台和载体。正如彼得·德鲁克所言：“社会已成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。”[14]值得强调的是，社会资本价值的展现并不是静态的，而是在动态中发挥出来的，即需要通过广泛的政治参与来彰显。因而，拓宽参与路径，鼓励外部主体参与成为监督权力的重要命题。一方面，要完善社会参与权力监督制度，因为“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些契约”[15]。要以参与制度建设为突破口，以丰富参与形式、增加参与深度、规范参与过程为主要内容，扩展参与群体的规模，挖掘参与渠道的发展空间，实现多层次、宽领域的监督格局。另一方面，要促进社会力量有序参与权力监督，有效整合外部力量的发挥。在坚持党的领导下，加大对公众政治素质、民主知识、法制理念等的培育和宣传，提高公众参与政治生活和作出政治判断的能力，同时鼓励公众通过合法、合理渠道积极参与权力监督，消除社会成员借助体制之外的渠道无序参与政治生活的混乱。

（三）顶层设计：优化政治逻辑，实现监督体制机制整合

构建合理的权力格局。传统金字塔结构的权力分配结构有些力不从心。因此，顺应时代发展的要求，改变原有的权力分配格局成为当务之急。构建合理的权力分配格局，首先，要通过法律、制度等刚性规则重新划分权力在不同主体之间的分配。尤其注重公众权利的“复归”，保证其政治地位的实现。其次，在分配的过程中，更加重视厘清党政之间、政府之间、政府部门之间、政府与其他国家机构之间的权力边界。同时，更要明确权力与权利之间的界限，权力不能侵犯社会自治管理和公众权利，保障其独立性和完整性。在此基础上，以期实现不同监督主体拥有相互明确和相互协同的监督权力和责任，破解监督体系困境，塑造合理的权力分配格局。

第一，整合内外监督主体架构。现阶段，我国已经构建起内外相结合的监督体系。实践证明，这套体系符合我国权力监督的要求，只是在实际的运行当中还存在一些缺陷。因此，构建理想的监督体系要以现有的监督体系为基础，加以调整完善。在监督权合理划分的基础上，应当进一步加强内外监督主体架构和刚柔监督结构的融合。首先，加强法律制度建设，在有关监督的立法、守法、执法三个环节齐抓共管。以法律制度作为监督体系构建的有力支撑和合法依据，同时赋予各个监督主体尤其是人大、媒体和公众以明确的法律地位和制度保证，从总体上构建完整的制度框架。其次，完善各个主体自身的监督职能，优化政党监督、强化人大监督、巩固政府自身监督、健全政协相互监督、鼓励新闻舆论和公众监督，通过每个监督主体自身的完善，为更好地实现多元主体共同监督创造主体条件。最后，在巩固监督框架和完善主体条件的前提下，加强监督主体之间的相互联系、相互配合，打破监督结构中的封闭性、层次性和不平衡性，建立平等监督、协同监督的新体系。

第二，推动监督机制有效对接。权力监督体系的完善为推动监督机制有效对接创造了条件。在优化监督机制上，一是要限制刚性监督。这里的限制并不是要限制“以权力制约权力”的形式，而是要减轻在刚性监督过程中对“以权利制约权力”的柔性方式的束缚，避免监督的过于刚性，而损害整体的监督效果。二是要加强柔性监督。以权利制约权力的方式要求充分发挥社会监督权力的作用，通过法律和制度确保公众监督权利的享有和行使，鼓励、支持社会监督主体积极参与到权力监督中来，扩展更加广泛的参与渠道，提高权力运行的透明度和公开性。三是要在前两者完善的基础上，实现监督机制刚柔相济，有效对接。这主要表现在两者之间的关系上，刚性监督要给予柔性监督以强制性保障，抗衡权力的刚性;柔性监督要协同刚性监督，在后者无法涉及到的领域和空间及时提供补充和协助。同时，柔性监督还要能够监督其他监督主体的行为，保证刚性监督也能合法进行。

在寻求权力监督复合结构困境的破解逻辑中，通过巩固基础、多元建构和顶层设计实现权力监督结构的优化，在现实的监督体系与理想的监督格局之间，以上述三个方面中不同制度的建立为中介，推动监督格局向前发展，构筑起制约权力的坚固屏障，最终实现监督权的公平享有、监督地位的公平确立，从而维护权力正义、监督正义和社会正义。

参考文献：

[1] 约翰·阿克顿.自由与行政权力[M].侯健，译.南京：译林出版社，2011：294.

[2] 胡税根，翁列恩.构建政府权力规制的公共治理模式[J].中国社会科学，2017（11）：99-117，206.

[3] 乌杰.系统哲学基本原理[M].北京：人民出版社，2014：26.

[4] 何增科.改革开放30年来我国权力监督的重要变化和进展[J].社会科学研究，2008（4）：17-23.

[5] 田恒国.关于中国特色社会主义权力制约监督体系研究的思考[J].中共福建省委党校学报，2010（1）：24-29.

[6] 陈希，李靖.权力协同监督：理论内涵、现实梗阻与实现路径[J].行政论坛，2018（4）：31-37.

[7] 金太军.政治文明建设与权力监督机制研究[M].北京：人民出版社，2010：序言.

[8] 周义程.权力运行制约和监督体系的概念界说[J].行政论坛，2014（3）：6-10.

[9] 桑学成，周义程，陈蔚.健全权力运行制约和监督体系研究[J].江海學刊，2014（5）：211-218.

[10] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016：57.

[11] 盖伊·彼得斯.官僚政治[M].聂露，译.北京：中国人民大学出版社，2006：325.

[12] 严强.宏观政治学[M].南京：南京大学出版社，2008：294.

[13] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：196.

[14] 彼得·德鲁克.后资本主义社会[M].张星岩，译.上海：上海译文出版社，1998：52.

[15] 道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：3-4.

Research on the Compound Structure of Power Supervision in the New Era

SIMA Shuang-long

（Foreign Affairs Office， Changzhou Municipal Peoples Government， Changzhou 213002， China）

Abstract： Xi Jinpings socialist ideology with Chinese characteristics in the new era is a guiding ideology that the party must adhere to for a long time. It is also a practical requirement for adhering to and developing

socialism with Chinese characteristics in the new era. Power supervision system is an important field of

deepening reform in the new era， and also an important embodiment of adhering to people-centered. Chinas power supervision system presents a form of composite structure， which not only embodies the characteristics of integrity， but also contains the content of individuation. However， due to the restriction of market development， participation path， system and mechanism， there are some problems in the actual operation of this structure. Therefore， it is necessary to understand the facts and reasons， seek solutions from the three dimensions of

consolidating the foundation， multiple construction and top-level design， develop and perfect the power

supervision composite structure， and lay the foundation for building a modern supervision system.

Key words： power; power supervision; compound structure; system

責任编辑    张栋梁

收稿日期：2019-06-25

作者简介：司马双龙，博士，主要研究方向为政府治理与政治发展。