韩国北极政策与中韩北极治理合作

罗 毅 夏立平

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200300)

政府间气候变化专业委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)第五次评估报告表明，未来全球变暖仍将持续。[1]北极地区蕴藏着丰富的能源、矿产和生物资源，俄罗斯近北极地区石油原始可采储量超过706×108t，天然气原油可采储量超过200×1012m3，[2]气候变化使北极油气资源的可获得性增强。预计在本世纪中叶前，具有一定破冰能力的船只可以通过穿越北极点的航线，[3]普通船舶可沿东北航道全年通航，与南部苏伊士运河传统航线构成环绕欧亚大陆的21世纪海上丝绸之路闭合环线。[4]

长期以来，国际关系以“权力均势”理论和零和博弈为核心，[5]融化的北极冰盖开启了重新勾勒东北亚地缘政治地图的国际博弈，当前，中日、中韩和中朝关系的战略安全形势有了积极变化。[6]韩国位于东北亚的突出位置，处在亚洲通往北冰洋的咽喉要道上，对韩国北极政策的分析将有助于我国“一带一路”建设，将为进一步构建东北亚地区互联互通共生型国际体系提供一定启示。

一、韩国北极政策的形成与演变

冷战结束以来，韩国北极政策不断发展，大致可将其分为探索时期、形成时期和发展时期(表1)。

(一)北极政策探索时期(1991年～2002年)

冷战结束后，韩国开始参与北极事务，由于北极地区存在领土、环境等诸多敏感问题，韩国担心过多北极事务有可能被卷入大国纷争损害韩国的国家利益，因此在这一时期韩国北极政策主要呈现出科考先行、构架搭建的特点。

韩国极地科研是从对南极的考察和研究开始的，1987年极地科学实验室在韩国海洋研究与发展所建立，1990年极地研究中心在该实验室基础上组建。1991年韩国远征队抵达北极点，1993年与俄罗斯合作开展赴巴伦支海和喀拉海的科考，1999年派出专家参加中国“雪龙号”的北极首航，2001年韩国北极科学委员会(KASCO)成立，同年加入北极科学委员会，成为第18个正式会员国。2002年韩国极地研究委员会(KONPO)成立，由海洋水产部出台了极地研究长期发展规划，韩国极地研究所在北极斯瓦尔巴德岛建立夏季运营的北极茶山研究站[9]，开展了长期环境变化监测基准调查准则建立、监测指标重建、系统性开展时间序列数据收集和北极生物资源保护基础性调查等项目，韩国极地研究构架初步建成。

表1 1987～2018年韩国北极政策的形成与发展表

(二)北极政策形成时期(2003年～2012年)

随着全球气候变暖趋势日益明显，北极重新成为国际博弈的重要目标和新的战略要地，韩国也积极调整其北极政策，在加强极地科考力度的同时，韩国政府也将北极事务列入了政府事务中。在这一时期，韩国北极政策呈现出重视极地科研、加强国际政治合作、积极拓展经贸往来的特点。

极地科研方面，2004年韩国在海洋科学技术院(KORDI)极地实验室的基础上，组建极地研究所(KOPRI)，隶属于韩国科学与技术研究委员会，此时KOPRI研究重点在南极。2004年韩国政府宣布将极地研究列入韩国泛政府事务，不断强化北极事务参与力度，年度预算由300万美元增至1000万美元，极地事务相关人员由40人增至100人。2006～2010年，KOPRI开展了“北极大气和气候变化成分集成研究”；2008年组织多学科北冰洋海洋调查；2009年，韩国政府耗资1.04亿美元，自行建造了第一艘极地破冰船“纵横四海”(Araon)号；[7]此后每年韩国都进行了北极科考，极地研究的科研水平逐步提升，形成了多份北极海域研究报告。2011年起韩国海洋水产研究院和美国夏威夷东西方中心自每年共同举办北太平洋北极会议(North Pacific Arctic Conference，NPAC)，全世界共有165家机构的专家参会；[8]2012年5月的第十八届国际极地科学论坛和6月的第六届世界海洋论坛也在韩国举办；为向民众普及极地知识，2009年在仁川松岛建成了“极地研究展览馆”。

政治经贸方面，2008年极地问题被列入李明博政府100项国家施政课题。2008年11月，韩国成为北极理事会的特殊观察员国。2012年10月，韩国加入《斯匹次卑尔根群岛条约》。在这一时期韩国还加强了与北极周边国家的联系，与丹麦格陵兰自治政府签署了四项合作开发资源谅解备忘录；与挪威达成参与开设北极航道、共同推进北极政策的协议；与俄罗斯在海运事务上展开了多种合作；为加拿大海岸警卫队设计和建造近海科学船、海上巡逻船；投资32亿美元研发海工和北极航行技术，使全球超过60%的破冰船为韩国企业STX集团设计建造。2012年10月联合国绿色气候基金(GCF)秘书处落户韩国仁川松岛国际城，GCF将在2013至2020年间每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。[9]

(三)北极政策发展时期(2013年～2018年)

虽然韩国迄今尚无专门的机构处理北极事务，也未出台北极相关的法律法规，但在这一时期，韩国通过一系列举措在经济与贸易领域广泛参与北极治理。

2013年5月韩国成为北极理事会正式观察员国后，7月即推出“北极综合政策实施计划”，[10]2015年发表了《2015北极政策执行计划》。韩国将“参与北极航路和北国海开发”列为140大国政课题中第13项[11]并致力于把釜山建设成“海洋首都”、东北亚的“航运中心”。2013年《韩俄港湾开发合作谅解备忘录》签署，内容涉及开发俄罗斯北极海岸据点港湾，盘活俄罗斯远东地区的物流和投资；推进“南北俄战略三角”建设，就连接第3国铁路和电力系统的方案进行可行性调查；商讨建设俄罗斯提供土地、韩国提供资本的“自由经济特区”方案，开展图们江等沿海州和西伯利亚的开发计划。2014年韩国政府决定，凡是经由北极航线航行的船舶，韩国港湾使用费可以减免50%，即每艘货轮可节省600～700万韩元，同时还决定对固定利用北极航线的船舶公司提供各种支持和优待：派遣海运专家和极地专家随船经由北极航线，帮助海运公司掌握北冰洋航运程序和积累北冰洋航行经验；向俄罗斯派员学习北极圈航海技术，为今后的北冰洋航运培养积蓄人才。韩国海洋水产部2015年港湾基本计划决定，为应对北极航线的商用化，维护和扩充东、南海岸港湾设施，积极开拓北极航道；推动韩国大宇造船公司改建俄方的旧核潜艇造船厂建造液化天然气油轮。

2017年文在寅总统履职即提出“新北方政策”，落实措施为“九桥战略(9-Bridges)”：在天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、就业、农业、水产九大领域与俄罗斯开展多重合作，以推进北极航道开发建设为重点，多角度、全方位参与远东-北极事务。2017年韩国学者考察了俄罗斯萨哈共和国雅库茨克的勒拿河沿线，由铁路运输连接勒拿河进入拉普捷夫海，再沿北方航道运送货物至欧洲，航行距离较通过白令海峡缩短且安全。[12]

2018年1月中国发布北极政策后，韩国也加大了北极开发参与力度，如在中俄北极天然气开发项目中，韩国大宇造船承揽了48亿美元的破冰型液化天然气船(LNG)订单，2018年6月，亚马尔液化天然气首次通过北极航道运往中国。[13]

韩国与北欧国家的经贸往来也更加密切，2014年韩国与芬兰签署了共享海运信息和技术以及建立合作关系的谅解备忘录，韩国期待与芬兰通过此次协议在使用北极航道和减排船舶温室气体等领域密切合作。2014年韩国挪威携手打造的极地研究合作中心正式成立，中心位于挪威特罗姆瑟，推动两国极地科研信息和科研人才的交流与合作。2015年韩国与冰岛首脑会谈决定加强在开拓北极航道方面的合作。2016年韩挪签署《有关在造船和绿色船舶开发方面进行合作的谅解备忘录》，加强两国在船舶、海洋成套设备等高附加值领域的合作。[14]韩国与丹麦2014年起持续开发E-航海系统(E-Navigation)，通过电子信息方式增强船舶的航行、海上服务、安全和安保能力，E-航海系统将于2019年起逐步投入使用。

三、影响韩国北极政策制定的因素

韩国地处东北亚朝鲜半岛东南部，韩国的领海与太平洋最西部的海域交汇，西、南、东分别由黄海、朝鲜海峡、日本海环绕，北部隔军事分界线与朝鲜接壤，有史以来就是国际势力博弈角斗场，安保问题、统一问题、能源问题的忧患促使韩国奋力谋强。20世纪末得益于国际合作及经济全球化，韩国经济创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。韩国强化参与北极事务的能力，有益于国家安全和经济发展，有助于实现中等强国战略。影响韩国北极政策制定的因素有以下三方面：

(一)开发利用北极为韩国实现海洋战略提供了空间

韩国领海面积44.3万平方公里，是其陆地面积(9.9万平方公里)的4.5倍，此外还有34.5万平方公里的专属经济区和大陆架以及3358个岛屿组成12733公里的海岸线，成为第五大海洋强国是韩国一直以来的国家战略。21世纪韩国海洋政策将海洋资源开发摆在优先位置，不断加速渔业、海运业和港口业等传统海洋产业的发展速度，积极发展知识型新型海洋产业。北极冰盖融化呈现出的北极航道商用价值、港口物流和转口贸易、造船业和金融业对经济发展的拉动、观光渔业的潜在价值等，为韩国实现海洋战略提供了契机、途径和拓展空间。

(二)开发北极对韩国国内经贸发展意义重大

韩国是目前世界第十五大经济体，其航运业、石油加工业、造船业均居世界领先。韩国地少人稠，资源匮乏，经济高度外向，国内经济发展和社会消费所需能源96%依赖进口，稳定的石油天然气供应对韩国经济可持续发展具有战略意义。韩国釜山港是世界第五大集装箱港，处在亚洲通往北冰洋的咽喉要道上，北极航线可提高来往于韩国和欧洲的船舶航运效率，预计到2030年，亚洲和欧洲之间总贸易量的四分之一将通过北极东北航道运输，釜山将有机会与香港和新加坡争夺转口贸易城市地位。预期北极的变化将增加对破冰船、石油和液化天然气油轮的需求，目前全世界仅韩国大宇造船能够建造破冰LNG船，迄今为止，韩国凭借中长期营销战略和先进的技术力量成功抢占了极地造船市场。2017年在中俄北极合作开发的天然气项目中，韩国公司大宇造船制造拿下48亿美元15艘破冰型液化天然气船(LNG船)的订单。[15]

(三)参与北极开发是韩国实现中等强国战略的有机组成

韩国所在的朝鲜半岛处于分裂状态，发展与经济实力相称的“软实力”，实现韩朝和解与统一是大韩民族的诉求。韩国在极地的存在以及近年来在应对气候变化所做的努力，使得韩国在其通过气候外交所造就的新的全球结构中跻身领导角色。韩国不断增加的极地研究项目可以看作是“以全球环境为导向的文明”的努力与意愿的标志。韩国政治精英们将应对气候变化作为其中等强国战略的有机组成部分则成为研判韩国参与北极事务内在驱动力的新窗。[16]

2006～2016年曾为卢武铉总统“左膀右臂”的潘基文担任联合国秘书长，任职期间大力推进气候变化议程，推动联合国制订2030年可持续发展议程，推动各国达成应对气候变化的《巴黎协定》，并成功使联合国绿色气候基金(Green Climate Fund，GCF)落户仁川，深刻影响韩国政府(李明博、朴槿惠时期)对气候变化的立场。

朝韩和解与统一也是韩国北极政策的重要考量因素，卢泰愚时期，韩国开始强调与北方合作的重要性，其任内韩朝一起加入联合国；金大中时期，韩国对朝鲜奉行“阳光政策”，开展了经济交流与文化交流；卢武铉时期，韩朝开始建设开城工业区，希望促成南北和解；2018年3月韩国平昌冬奥会后半岛局势迅速转圜，现任总统文在寅秉承了卢武铉的政治主张，推出“新北方政策”，其主要目的以半岛为中心提升东北亚地区的合作，以经济发力，为东北亚地区的和平做努力。

四、韩国北极政策特点

韩国北极政策呈现出以下四个特点：

(一)以国内经贸需求为导向

韩国北极综合政策中优先将船舶制造业创新融入北极开发，发挥自身独特的破冰船制造和航运业优势产能，以在海运、港湾、成套设备等领域的经验积极参与北极航线的开拓以及能源与资源开发项目，吸引了北极国家的青睐与合作，构建了在北极事务上的话语权。韩国的极地研究为促进韩国绿色科技以及绿色工业提供了理论依据，其气候变化调节技术和气候变化减排技术的发展，加速了经济增长方式由制造业向技术、知识密集型产业转变，从而提高了韩国企业国际竞争力。

(二)善于利用北极博弈中的大国矛盾

北极治理中贯穿着大国博弈，由于冷战思维诱导的“中国北极威胁”论、俄罗斯的领土要求以及历史纠葛，北极地区国家更愿意接纳韩国参与北极事务。韩国充分利用大国矛盾和自身享有的优势，与芬兰、挪威、丹麦、冰岛等国合作密切。韩国是第一个与加拿大签署自贸协定的亚洲国家，2017年又签订双边货币互换协议。近年俄韩建立起多层次、多渠道的双边密切合作，获得北极航道开拓的全方位参与权。

(三)选择国际合作为切入点

即使韩国已经成为北极理事会正式观察员国，但作为一个中等国家，难以在北极事务上采取单边行动，只有与相关国家及北极理事会等国际组织合作，才能实现自身利益。在此背景下，与域内国家或相关国际机构积极开展合作成为韩国的必然选择。

(四)注重人文交流

韩国在参与北极事务上，沿用了其经济先行、文化辅助的对外经济发展模式。以投资、经济合作开道，通过为目的地创造经济利益来实现一定程度的影响力，其后以文化等软实力内容的输出作为匹配，增强目的地人民对韩国的了解、好感甚至认同，经济利益与文化认同相互融合和相互促进。韩国政府认为与北极原住民开展文化交流与合作是从长期层面为韩国在北极地区进行开发和实现国家利益所作的基础准备，以青少年交流为主要形式的文化交流活动是通过双方互动最终形成能够互相理解的文化共识，这种共识将会对韩国在北极地区的发展起到事半功倍的作用。

五、拓展东北亚在北极治理中的合作共赢

中韩一衣带水，文化认同，经济依存，中国已经是韩国最大的贸易伙伴、最大的出口对象国、最大的进口来源国、最大的外资投资国、最大的人员往来对象国和最大的海外留学生来源国，2015年2月，中韩自贸区谈判全部完成。[17]但中韩两国关系在各自外交战略主导的同时还受到美国、朝鲜等外在因素的干扰，其中最为明显的就是美国的印太战略、朝鲜核问题以及“萨德”入韩。随着2018年以来半岛形势进一步缓和，中国“一带一路”战略与韩方的“半岛新经济地图”及“新北方政策”对接，中韩合作面临全新机遇。

中国和韩国均是北极圈外的近北极国家，在北极地区既无主权利益，也无主权要求，但是北极气候变化、航道应用和北极资源开发对中国经济社会可持续发展有着重要意义，[18]中国是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者，[19]中国提出的以合作共赢为核心的“一带一路”建设中的21世纪海上丝绸之路的东线直抵韩国、日本和俄罗斯远东，通过北极航道抵达欧洲和北美大陆，与韩国建设海洋强国的目标高度洽合。中韩同在2013年被接纳为北极理事会正式观察员国，中韩应拓展参与北极治理的合作空间，以“一带一路”建设为抓手，互联互通，强强联手，开辟更加广阔的合作共赢空间。具体可从下述三个方面展开合作：

(一)强化东北亚北极科学合作，共同跻身极地科研强国

中日韩等东北亚国家在气候变化、海洋等方面有共同的科研诉求，其中中日韩均拥有极地破冰船和极地科考站，在2017年和2018年举行的中日韩三国北极事务年度高级别对话中三方均表示愿在包括北极科学研究在内的诸多领域加强合作。[20]2018年3月北极理事会高官会议提出进一步加强北极地区气象合作，中日韩共处北半球中纬度地区，北极海冰融化增多，显著影响东北亚季风和极端天气频率，中日韩可借助这一契机，强化合作，进一步提升在北极治理中的话语权。可通过建立共同科研基金、举办极地科研国际论坛、学者互访、互派专家参加对方每年的北极巡航、极地科考站互相交流，共享北极海域科研数据。鼓励新技术引进，共同研发适用于北极自然气候条件的生命保护和生产活动设备。组织青少年夏令营，通过参观“极地研究展览馆”，向青少年普及极地知识，为北极开发做好人才储备。

(二)学习韩国北极合作经验，中韩联合开发北极航道

进入21世纪以来，韩国政府为开发北极航道做了大量的工作，我国应尽快在外交、港口建设和航运设计上向韩国学习。当前应借“丝绸之路经济带”的东风，促成中韩外交互信，拓宽合作领域，鼓励国企参与开发俄罗斯北极海岸据点港湾和航道辅助设施建设。学习韩国经验，鼓励民间航运公司积极开拓北冰洋航线，组织派出海运专家和极地专家上船与货轮同行，帮助海运公司总结积累北冰洋航行经验，同时对利用北冰洋航线的货轮采取减免国内港口使用费的优惠措施。利用企业家互访、推介会、展览会、基金资助等手段鼓励中国企业联合韩国企业在北极航线开展合作，推动韩国企业参与“一带一路”“冰上丝绸之路”建设。

(三)强化与俄罗斯联系，中韩合作开发北极资源

无论是北极东北航道还是北极油气资源，均与俄罗斯密切相关，在“乌克兰危机”影响下，俄美欧关系已跌落到冷战结束以来的最低点，[21]欧美对俄经济制裁促使俄罗斯加快北极开发脱困。中韩作为东北亚重要的经济实体和亚洲基础设施投资银行主要投资方，借助这一契机，强化与俄罗斯合作，在输油管道、LNG运输、北极油气开发等方面优势互补，在中韩自由贸易基础上，形成跨国联合体，共同开发利用极地资源，形成效益的最大化。韩国提出建立副总理级别的中俄韩对话机制以促进扎鲁比诺港、珲春、罗津、哈桑等海陆港口建设，[22]可期待落实。