营商环境协同治理的结构要素、运行机理与实现机制研究

[摘 要] 在全面深化改革的背景下，改革的系统性、整体性和协同性不断被强调。营商环境建设是一项系统化的改革工程，其持续优化的客观要求和复杂、共生属性，需要多元主体的协同共治。结构要素是营商环境协同治理的功能载体，主要包括目标和利益整合、权益分配、功能耦合、沟通交流四个核心部分;运行机理是从动态维度勾勒出营商环境协同治理的前提条件、运作模式和发展脉络，从而有效体察多元行动主体从独立分裂到协同耦合的演进规律;实现机制是理论模型转向实践操作的关键制度保障，主要从科学理念引领机制、激励和约束机制、角色认知机制和信息公开共享机制四个维度构建。

[关键词] 营商环境;协同治理;结构要素;运行机理;实现机制

[中图分类号] F279.2;D035 [文献标识码]A  [文章编号]1673-0461（2019）12-0013-09

一、研究背景与问题提出

营商环境建设是经济高质量发展的重要基础。党的十八大以来，党中央与国务院在推动全面深化改革和创新体制机制中多次论及优化营商环境的重要性，党的十八届五中全会明确提出了营商环境建设的法治化、国际化和便利化目标。习近平总书记在考察东北老工业基地等不同场合多次强调营商环境的重要性，李克强总理更是在全国深化“放管服”改革电视电话会议上作出了“营商环境就是生产力”的重要论断。在这样的背景下，从中央到地方各级政府都积极推动营商环境建设工作。但当前营商环境建设的实践过程中，主要是政府单一主体的积极推动，政府外的其他治理主体，如企业为主的市场主体、商会等社会组织及公众在营商环境建设中的作用发挥不足。仅就政府主体内部而言，在优化营商环境的过程中，各级政府、政府各部门之间的法规和文件之间还存在冲突，执法标准不一致等问题，在短期政绩和地方政府间竞争的驱动下，营商环境建设极易走向“专断化”“碎片化”“地区割裂”等趋势，不利于提升营商环境的“用户体验”，不利于营商环境法治化、国际化、便利化的目标实现，也不利于提高我国整体营商环境水平。从国家治理现代化高度审视，营商环境持续优化需要协同治理。

从营商环境的基本属性来看，营商环境是面向特定区域内所有企业的公共环境，不能被特定企业所占有，排除特定企业或存在技术困难，或导致效率损失，或违反相关法律或伦理，具有较高的代价。同时，一些企业享有并受益于营商环境并不会影响另一些企业的享有与受益，即兼具非排他性与非竞争性。[1]因此，营商环境具有公共属性，是公共治理的结果体现。推进营商环境建设是一项复杂的系统工程，涉及到政治、经济、社会、文化等各个领域的多元要素，关乎参与其中的各个主体。从产生渊源来看，营商环境是随着经济社会发展，市场与政府、社会相互分化的结果，是随着经济社会不断发展而衍生的社会总体环境的子环境，是一种需要由政府、市场、社会组织等多元主体共同营造和构建的制度环境。这样一种多元主体营造和构建的制度环境，不仅包括生态环境、自然环境等天然要素，还包含政治要素、经济要素、社会要素和文化要素等历史与人文要素，这些数量庞大的要素之间存在较大的异质性。复杂多元的主体与复杂多元要素之间或二者各自内部存在相互依赖、相互联系，且相互之间并非简单线性互动，最终导致营商环境的功能也呈现复杂多样性，使政治系统、经济系统和社会系统之间产生耦合现象。良好的营商环境不仅促进企业发展有利于市场系统健康，还能带来巨大的政治、社会正外部效应。例如，良好的营商环境吸引企业入驻，对政府治理能力与治理体系的现代化改革起到倒逼作用;同时，企业入驻也会提高一个地区的就业率，提升当地居民的生活水平，促进社会稳定等。由此，可以将营商环境视为一种多元的、复杂的公共治理的结果呈现，其有效建设与优化责任绝非单一治理主体——即便是功能强大的政府——能够承担，尤其是随着经济社会发展的高度分化，除了政府与企业等市场主体，各种社会组织（如商会、行业协会等）也成为影響营商环境优劣的重要主体。这样一种主体多元、要素异质、功能复杂交叉的特殊公共产品供给，是一项系统化的复杂工程，需要多元主体的协同治理。

随着营商环境建设的实践发展，有关营商环境的学理研究也逐渐增加。从营商环境治理主体视角去审视现有研究，当前研究多集中于探究政府这一营商环境治理主体在营商环境建设中的作用。表现在：一是对当前我国营商环境存在问题的原因分析中，大部分的归因分析指向政府，如张威提出政府的政策缺乏稳定性和连续性，透明度不足，执行不一致，政府与市场及各部门之间的关系尚未理顺等问题是导致营商环境不佳的主要原因;[2]娄成武等人从治理理论视角提出政府营商环境建设意识偏差、合作理念不强、治理的制度化手段尚未形成、评估重量不重质等问题直接影响着营商环境治理效能;[3]王晓玲则认为政府优化营商环境的持续性不强是营商环境无法持续改善的重要原因。[4]二是在对当前我国营商环境优化策略研究中，大多数研究将优化策略实施主体指向政府，如张波对比中国与其他国家企业营商环境指数差距后，提出行政改革与司法改革同步的治理思路;[5]史长宽、梁会君通过对我国三个省级横截面数据分析，提出优化中西部贸易环境、提高政府办事效率等策略;[6]魏淑艳、孙峰则基于对东北地区营商环境评估，提出政府应调整工作思路、调动激活可利用资源、扩大和培育技术市场、鼓励技术配套和创新、破除体制机制障碍等治理策略。[7]国外文献中，对营商环境建设主体的分析也集中于政府作用。如迈利·维斯纳·扬科维奇（Mili V J，etc.）等人分析了塞尔维亚地方政府的职能部门——社会经济委员会及其他与经济发展、营商环境相关的部门对提升营商环境的作用，并提出了“创造有利的营商环境是地方政府重要的职能”的论点;[8]尤努斯·奥斯曼·莫霍（Yunus O M，etc.）等人分析了地方政府工作创新对创造有利的营商环境的影响，认为地方政府被授权计划、发展和管制一定区域内的商业活动，这决定了地方政府在营造商业增长与繁荣环境中扮演重要角色;[9]科夫·博然和内里·布拉达奇亚（kof B and Bradaschia N）认为，国家和地方政府在创建有利营商环境中克服某些具体问题的制度能力是影响商业活动的重要因素之一。[10]除了上述侧重分析政府主体在营商环境建设中作用的研究，也有少数研究提到或侧重分析了政府外其他治理主体在营商环境建设中的作用，如洪海提出，在营商环境建设中，政府积极主动，但是电力、银行等特定行业反应滞后或消极应对导致营商环境建设整体乏力。[11]李新宝在研究中着重分析了行业协会和异地商会通过发挥其联结政府与企业的纽带作用，促进营商环境优化的中介作用。[12]西蒙·怀特（Simon White）则在其研究报告中详细分析了非盈利组织对地方营商环境改革的重要支持作用。[13]

由上述文献梳理可知，国内外学者对营商环境建设进行了丰富的探索，为当前营商环境建设的理论和实践奠定了基础，也为本研究提供了丰富的思想材料。但当前的研究还存在一些不足之处：①侧重于對营商环境建设中政府主体的作用分析，对其他治理主体如何有效参与到营商环境建设中的研究比较匮乏。②为数不多的关于政府外其他治理主体参与营商环境建设的研究中，却集中于探讨单一治理主体（非政府组织、企业、公众等）作用，缺乏对多主体协同参与营商环境建设的系统、专门研究。

当前，关于营商环境建设需要多主体参与已经基本达成共识，立足于中国具体营商环境建设现状和特殊制度背景，对营商环境协同治理的理论构建及实现机制研究迫在眉睫。

二、营商环境协同治理模式的结构要素

营商环境协同治理本质上是对营商环境治理中多元主体关系及互动的探究，布迪厄（Pierre Bourdieu）曾提出：“互动的本质不在其自身，而在于将其围绕起来的结构。”[14]营商环境协同治理的结构要素不仅清晰界定了治理主体与周围环境的关系边界和发挥作用的有效空间，也是营商环境协同治理得以运行的功能载体。基于营商环境建设的场域特征与协同治理理论的核心要义，本研究认为营商环境协同治理的核心结构要素包括目标和利益整合、权益配置、功能耦合、信息交流四个有机组成部分。

（一）目标和利益整合

如前文所述，协同治理的根本是协调不同治理主体之间的关系。在营商环境协同治理中，参与主体具有双重身份属性：一是作为独立组织，具有自身的目标与利益诉求，二是作为协同参与者，需要按照集体约定的行事规则，与其他治理主体共同行动，达成共同的目标与利益诉求。治理主体的双重身份属性极易引起个体利益和集体利益的冲突，这与营商环境协同治理的初衷是发挥“1+1>2”的协同效应是相悖的，也因此，在营商环境协同治理中，目标和利益整合是首要且重要的结构要素。

1.目标整合

营商环境建设的根本目标是营造公平竞争、方便快捷的政务、市场等制度环境，促进民营企业，尤其是中小民营企业的健康发展，提升市场活力，最终实现经济的高质量发展。从根本目标层面而言，政府、市场主体、社会主体具有目标一致性，但根本目标一致性并不意味着在实现这一根本目标之前的阶段目标具有一致性，而阶段性目标的不一致直接导致不同行动主体在一定时期内对待营商环境建设的价值取向和行动方向的不一致，这就需要通过目标整合减少因不同主体阶段目标不一致而产生的协同摩擦，提高协同效用。目标整合需要在营商环境协同治理运行过程中，通过沟通、关联与协调的方式，将政府内部不同部门、政府与其他治理主体的不同目标进行整理与集合，最大限度减少或消除由于阶段性目标不同而产生的摩擦、冲突和对抗现象，使政府内部各个部门之间、政府与其他治理主体之间的目标通过融合而趋于一致，最终实现营商环境建设的效用最大化。

2.利益整合

营商环境协同治理过程中，政府、企业、社会组织等不同的治理主体具有不同的利益取向，甚至政府组织内部各个部门之间的利益取向也存在分歧。各个治理主体作为独立的行动者，都具有为自身利益考虑而做出的有利于自身利益的行为选择。“在商言商”是企业为主导的市场主体的价值取向，这一价值取向也决定了获取利润是其主要行动准则。政府作为公共利益的代言人，尽管优化营商环境的战略目标相同，但具体到不同政府层级、不同部门、不同人员在不同的阶段却可能存在分歧，甚至对抗。社会组织具有非营利性、独立性和草根性，但为了组织生存和发展，可能会过度依赖政府而出现“泛行政化”趋向。而上述这些不同的利益价值导向也是导致在营商环境建设整体目标实现之前不同阶段、不同范围和层次的政府内部各部门之间、政府与其他治理主体之间行动思想和功能不协调的根源。利益整合即是为了解决在实现根本目标之前的行动、思想和功能的不协调，在各治理主体协同关系的基础上，以实现公平、公正、效率的营商环境为共同的利益导向，采用互动、关联等方式，将不同治理主体的利益诉求进行有效衔接，并提炼、整合出具有共同性的利益诉求，使营商环境协同治理模式能够在共同的利益集合内做出符合根本目标的正确利益取向选择。

通过目标和利益整合，达成营商环境协同治理的行动整合，这是营商环境协同治理的首要结构要素。也只有达成有效的目标和利益整合，才能为营商环境协同治理实施奠定持久动力基础。

（二）权益配置

权益配置是营商环境协同治理中不同治理主体享有的权力与利益分配过程，是营商环境协同治理模式的重要结构要素之一。从一定程度上而言，协同治理是多元治理主体的集体行动，而在多元主体集体行动过程中，只有把握好权力与利益关系，合理配置权力与利益的归属，才能实现多元主体集体行动的协同效用。

1.权力分配

在我国营商环境建设现阶段，政府是权力主导，市场主体、社会主体则居于次要地位。究其原因，一方面，这是深受建国以来我国全能政府的历史影响而形成。尽管改革开放以来，政府职能不断转变，政社关系、政市关系不断调整，然而由于发展阶段的限制，当前政府仍然是无可替代的公共治理的核心主体，这也是其他治理主体在公共治理行动中受到政府行政干预的原因。例如，一些社会组织对政府的依赖性导致其具有浓重的行政色彩，社会组织的治理能力并未得到充分重视和发挥。另一方面，当前的营商环境建设关键在于政府自身改革，政府责任首当其冲。依据权责对应原则，政府享有的营商环境建设权力也较大。整体而言，在营商环境协同治理中，政府拥有主导性权力，通过制定公共政策，调动人力、物力、财力资源发挥政府在营商环境建设中的主导作用，同时也基于自身的权威性，调动、规范和协调其他参与主体。市场主体作为营商环境的重要受益主体，具有表达权和参与权。社会组织则基于自身的草根性、非营利性和灵活性，享有依法参与权和监督权。

2.利益分配

利益分配是指在营商环境治理过程中，明确政府与其他治理主体的利益所得，将营商环境协同治理所获取的收益按照一定的标准，分配并使之归属于政府或其他治理主体。正如马克思、恩格斯所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[15]尽管营商环境协同治理从根本上而言，对各方都有利，但在治理过程中需要付出成本，付出的成本是否能够得到相应的回报直接决定着治理主体的努力程度。可以说，利益分配是营商环境协同治理持续运作的内在激励因素，明确利益归属，可以使治理主体对协同合作具有清晰的期望值，有助于推进治理主体积极参与营商环境建设的热情，推动营商环境协同治理的持续和良性运作。

（三）功能耦合

功能耦合是基于政府、市场、社会组织功能的差异性与互补性而形成的一种依赖性协作，从而整合不同治理主体单独占有的稀缺资源。[16]功能耦合承接营商环境协同治理的目标与利益整合、权益分配与信息沟通，既是目标与利益整合、权益分配的延续，也是信息沟通的前提与基础，是营商环境协同治理中最为核心的结构要素。

政府、企业、社会组织是不同性质的组织，具有不同的制度逻辑，也因此拥有不同作用于社会的功能与方式。如政府具有公共性，其主要职能是向社会和公众提供公共服务和公共物品，从而增进社会福祉。具体到营商环境建设，政府的职能作用主要有：第一，为市场提供制度基础。合理、有效的制度框架是市场经济发展的必要条件，而具有非竞争性与非排他性的制度本身即为一种公共物品，只能由政府来供给。第二，进行有效的资源配置。政府因其自身的强制性、权威性而具有强大的资源调配能力，能够根据营商环境发展需求，制定和实施公共政策，实现对营商环境建设人力、物力、财力的有效配置。以企业为核心的市场主体，拥有追求利润的价值导向，其主要功能是向社会提供可以交易的私人物品，从而丰富人们的物质和服务选择。尽管“在商言商”是市场主体的根本行为逻辑，但由于企业是置身于特定的经济、政治、文化和社会环境中，企业的优良运作离不开环绕自身的大环境。所以，企业除了追求利润之外，还需要承担一定的社会责任，这种社会责任除了提供就业、改善社区环境等基本责任，还有推动政府治理变革，积极影响制度公正、公平等。具体到营商环境建设，企业除了自身应该坚持公平竞争的规则，力避灰色交易、潜规则等违法行为，还应该勇于表达意见，积极推进本地区乃至全国的营商环境改革。社会组织由于活跃于社会各个领域，具有较高的灵活性，其草根性也使其可以更加深入社会底层，利用其社会资本的优势，充分了解营商环境现状和问题，并作为企业和政府的纽带，传输信息。

由上所述，营商环境建设中的三种核心组织具有不同的功能及功能优势，这些功能的差异性同时也构成了其职能的互补性，为其建立共同行动，促进营商环境建设这项复杂系统工程提供了可能。

（四）信息沟通

营商环境协同治理建立在相互信任的基础上，有效的信息沟通，有助于减少或消除不同治理主体因信息不对称而出现的机会主义现象，也是增强各治理主体安全感、确定感和信任感的必要保证。

营商环境协同治理过程兼具协作性、协商性与互补性，这也决定了营商环境协同治理运作过程对丰富、高效、协同的信息资源的强烈需求，同时，信息沟通也是保障目标和利益整合、权益配置和功能耦合得以实现的关键要素。具体而言，信息沟通在营商环境协同治理中的主要作用有：①作为维系不同治理主体协同关系的纽带，联动协同关系。不同治理主体通过“输出-接收-输出”循环链条实现信息流动，润滑不同治理主体的协同关系。②保障不同治理主体的行动协调一致。功能耦合使营商环境协同治理像齿轮咬合一样运行，若出现单一主体行动不协调会影响整体运行进程。信息资源作为一种战略资源，具有稀缺性、时效性等特征，只有通过有效的信息沟通，促进信息资源能够在不同治理主体之间循环流动，实现信息共享，才能减少不同治理主体间的摩擦阻力和资源消耗，最终实现不同治理主体行动协调一致。

三、营商环境协同治理的运行机理

结构要素是从静态维度呈现营商环境协同治理主体发挥作用的有效空间及协同治理行动者在该空间中所处位置及相互间的关系，从而有效界定不同行动主体的角色与功能。运行机理则是从动态维度勾勒出营商环境协同治理的不同行动主体从封闭分散到整合协同的演进脉络。

（一）营商环境协同治理的运行条件

运行条件是指营商环境协同治理得以顺利启动的前提条件，主要包括政策条件和信任条件两个核心内容。

1.政策条件

营商环境协同治理的政策条件是指影响营商环境协同治理有效运作的现实政策因素。在营商环境建设实践中，政府是影响营商环境优劣的关键因素，也因此，政府改革是营商环境改革的核心内容。政府作为营商环境建设的主导力量，是否制定了相关政策激励和引导政府内部各部门、地区之间及不同层级政府之间的协同合作直接影响着政府主体内部的协同合作。同时，政府主体是否通过政策安排下放营商环境改革权限直接决定着其他治理主体的参与可能性、参与渠道及参与程度。例如，营商环境评估中引入第三方机构之所以在地方层面如火如荼开展，很大程度上是因为国务院明确提出了鼓励在营商环境建设中引入第三方评估工具。

概述之，营商环境协同治理运行过程的政策条件主要表现在支持、引导以及助推政府内部主体之间、政府与其他治理主体的政策支持。首先是政府通过出台支持和引导政策，鼓励政府内部主体之间以及政府与其他治理主体之间在营商环境建设中的协同合作，增强各参与主体的协同信心，激发各参与主体的协同活力;其次是政府通过对协同治理的运作提供监管政策，为建立合法合规的多主体协同关系奠定基础，确保营商环境协同治理能够在制度化、合法化框架内持久顺利运行。

2.信任条件

协同治理是以互信互利为基础的关系形态，信任是营商环境协同行为成功产生的重要前提条件。也因此，很多研究在探讨组织内部及跨组织协同时都会将信任作为一个重要关注点。有学者直言不讳的提出，在协同治理的实践中，“不同治理主体之间存在信任只是美好设想，怀疑或猜忌才是行为选择中的常态”。[17]也有研究指出治理主体之间的交往历史会影响当下的信任关系构建。有过良好合作历史背景要比有过对立冲突历史背景的治理主体间更容易建立相互信任的协同关系。[18]诸多研究也提到了信任条件的重要性，提出协同主体之间的相互信任关系可以減少不同治理主体之间合作的“交易成本”，减少协同治理的间接损耗，最终达到“1+1>2”的协同优势;反之，则走形为“1+1<2”的协同劣势，加大协同治理的成本，甚至导致协同治理难以运行。

尽管信任条件如此重要，现实实践中，由于各个协同主体之间对权力和利益的追逐、信任所带来的风险成本以及信任建立所需要的时间成本等均给信任条件的建立带来了挑战。具体到我国的营商环境建设实践，政企关系经历了多重历史转折，其中兼具合作信任与对立质疑的行为关系，因此，营商环境协同治理的顺利开展必须首先处理好政商关系问题，双方最大限度取得彼此的信任。

（二）营商环境协同治理的运作模式

运行模式是为实现营商环境协同治理效用，反映了各参与主体在协同关系中的基本样式及互动模式。基于营商环境“评价→发现问题→改革决策→改革实施→评价反馈”循环治理流程和协同治理的基本特性，可以将营商环境协同治理分为评价协同、改革决策协同和改革执行协同三种运作模式。

1.营商环境评价协同

营商环境评价是营商环境建设的起点，开展营商环境评价，有助于衡量“放管服”改革、优化营商环境成效，检验各地营商环境是否有所优化、企业与群众办事是否更加便捷、发展环境是否改善，并通过这些检验发现存在的问题，为进一步的改革决策提供问题导向。在营商环境评价协同中，行动者包括各级政府、企业、社会组织等治理主体。其中，中央政府的主要职责是顶层设计与战略部署，并出台相应的营商环境评价政策框架，地方政府则根据本地区情况具体落实营商环境评价工作。企业为主的市场主体，作为营商环境建设的最直接利益获得者，在营商环境评价中的角色主要是积极参与到评价中并真实表达利益诉求和服务感受。同时，由于营商环境涉及利益纠葛和褒贬抑扬，真实可靠的评价需要引入相对独立的第三方机构，第三方机构可以是高等院校、社会组织或咨询机构，第三方评估机构所具有的专业性、独立性和权威性为营商环境评估奠定了基础。可以看出，营商环境评价协同中既有政府内上下级的组织内协同，也有政府与企业、社会组织的跨组织协同。

2.营商环境改革决策协同

营商环境改革决策过程包含了中央和地方政府各职能部门对营商环境存在问题的寻根溯源，探讨和查找问题的关键解决点，也包含政府主体与企业为主的市场主体之间的互动沟通。不同于评价过程中第三方评价机构以独立、专业身份获取真实数据和客观分析结果为目的与市场主体的互动沟通，改革决策协同过程中，政府主体与市场主体的沟通是以解决问题和制定改革政策为目的的协商沟通，希望从市场主体中获取对问题解决的参考意见，为更加科学的決策提供服务对象利益诉求的素材。同时，政府也会充分与高校智库、科研院所等第三方专业机构进行交流，试图为更加科学的决策提供科学的理论支撑和严谨论证。基于中央政府与地方政府及各层级政府对存在问题的探讨，以及政府主体与市场主体、专业机构之间的互动沟通，并根据营商环境存在的痛点、堵点做出改革决策。

3.营商环境改革执行协同

无论是营商环境评价还是营商环境改革决策都是为营商环境改革执行做准备。在营商环境的改革执行中，协同关系十分活跃。横向上，政府组织内部跨部门协同包括中央政府各个部门间的协同、地方政府各个部门之间的协同、行政部门与立法和司法部门的协同，跨组织协同包括政府与社会组织，政府与市场主体、社会主体与市场主体以及三者之间的协同;纵向上，中央政府与地方政府的整体协同，中央政府职能部门与地方政府职能部门的“条条”协同。

营商环境协同治理运作模式如图1所示。

（三）营商环境协同治理的运行程序

运行程序是营商环境协同治理的一般步骤，是将营商环境协同治理结构要素和运行模式具化为操作步骤的过程。关于协同治理的运行步骤，前人研究做了较多探索，如萨斯坎德（Susskind L）和克鲁克山克（Cruikshank J）提出了预协商、协商和实施三阶段论;[19]格雷（Gray B）提出了问题设定、方向设定和实施执行三个步骤的协同过程;[20]埃德伦博斯（Edelenbos）确认了准备、政策发展和决策三个阶段;[21]林（Ring P S）、万德文（Van de Ven A H）则构建了谈判、承诺和执行三个循环往复的阶段模型。[22]基于前人研究成果和营商环境协同治理的场域特征，本研究认为营商环境协同治理包括启动、实施和评估三个核心程序。

1.启动阶段

启动阶段是为营商环境协同治理实施顺利开展的准备阶段，这一阶段整合不同治理主体的目标与利益，通过沟通、谈判和协商等途径确认各个治理主体的权益分配，并确定协同治理方案规划，最终达成协同共识。

政府积极推动是营商环境协同治理启动的关键因素，也是目标和利益整合、权益分配、协同方案规划的核心驱动力量。基于当前我国营商环境改革的核心内容是政府的“放管服”改革及我国“强政府-弱社会”的制度情境，政府主体是否愿意将权力下放给其他治理主体，是否动用公共资源支持协同治理成为营商环境协同治理顺利启动的关键。有研究指出政府一般在面临下述几种情况时会采纳协同策略：一是通过协同治理提升政策产出质量;二是通过协同治理增强公共部门的合法性;三是通过协同治理突破治理的地理边界;四是通过协同治理达到规模经济效应;五是协同治理突破层级限制;六是通过协同治理以增强议题多样性。[23]当前的国内外严峻形势，促使我国政府将优化营商环境，促进经济高质量发展上升至前所未有的战略高度，而营商环境的复杂、共生属性以及政府单一主体治理营商环境的弊端等都与上述政府积极发起和支持协同治理的诱因相契合。同时，其他治理主体与政府之间以及其他治理主体之间的合作历史及相互之间的资源依赖程度等也构成了营商环境协同治理的初始驱动。[24]

在政府积极推动和主导、其他治理主体共同参与到目标与利益整合、权力与利益分配以及协同方案规划的过程中，通过反复的沟通、谈判与协商等途径确定不同治理主体之间的信任承诺、资源贡献和风险分担等关键问题，实现目标与利益整合、权益划分，确定营商环境协同治理方案规划，形成协同共识。

2.实施阶段

实施阶段是指营商环境协同治理主体在启动阶段设定的协同方案下，按照预设角色定位，协同开展营商环境评价、营商环境改革决策和营商环境改革执行的过程。本质上是不同治理主体在预设的框架内整合各自的目标与利益诉求，实现合理的权益分配，达成有效的功能耦合和信息沟通，并最终实现营商环境治理协同增效的过程。

有学者提出：“协同并不意味着每一主体都必须接受最佳方案，只意味着一旦做出决定，各个治理主体必须愿意去支持这个决定。”[25]营商环境协同治理的实施阶段，各个治理主体依据启动阶段设定好的角色定位开展协同行动以减少不确定性，通过不同主体间的有效互动以增进角色间的理解与认同。在营商环境评价协同、改革决策协同和改革执行协同的具体运作模式中，要充分认识并预估协同行动的复杂性与艰巨性。由于每个治理主体都具有不同组织依托，不同治理主体实现跨组织的协同并非像单一组织那样具有层级性、标准化和程序化的权威协调机制，而是基于相互信任和资源依赖而形成的非正式协调机制，这种协调机制依赖于信息的充分交流与共享，才能达到多元主体的协同共治，实现营商环境治理的协同增效。

3.评估阶段

评估阶段是对营商环境协同治理实施状况的整体效果评估，通过评估找出问题，并为协同治理进一步开展提供借鉴，主要包括过程评估与结果评估两个部分。

过程评估主要是针对营商环境协同治理方案实施过程进行的评估，检测营商环境协同治理实施过程是否按照预定规划开展、遇到特殊情况是否灵活机动的调整执行策略等。过程评估在某种程度上类似于协同治理过程的监督与管理，通过自律或他律的途径约束多元治理主体的行动，确保协同治理过程中的偏差和失误能够得到及时纠正。结果评估则是对营商环境协同治理方案实施的效果进行评估，将实施效果与预期效果进行对比分析，通过对比，评估现实结果是否符合预期结果要求，若不符合，则需要分析不符合的关键点位及成因，并反馈至营商环境启动和实施阶段，依据成因在启动阶段和实施阶段进行行动策略调整和优化。

综上所述，营商环境协同治理的运行程序包括启动、实施和评估三阶段，然而，这三个阶段在实施过程中并非是泾渭分明，很多时候是交叉同时开展。同时，还需要注意的是，这三个阶段是一种循环往复的过程，每一阶段内的主要内容和实施路径也依据不同的制度环境变化而不断调整。具体如图2所示。

四、營商环境协同治理的实现机制

实现机制是营商环境协同治理理论模式转向实践操作的关键制度保障，主要从科学理念引领机制、激励和法律约束机制、角色认知机制和信息公开与共享机制四个维度构建。

（一）科学理念引领机制

“行动总是受观念的引领，它将预先考虑好的事务付诸实施。”[26]营商环境协同治理的有效实施需要理念引领机制来引导政府、市场主体、社会主体等多元治理主体树立科学的协同观念。

科学的协同理念首先要以摒弃全能政府理念为基础，在全能政府理念的引导下，政府过多地干预市场与社会，做了诸多本可以交与市场与政府的事务。一方面，造成了政府主体不愿放权也不舍放权的局面;另一方面，也严重压缩了市场主体和社会主体发挥治理功能的空间。在舍弃全能政府理念的基础上，确立科学的协同治理理念，这一理念包含以下两方面的精神内核：一是“多元”，二是“善治”。“多元”强调在摒弃传统单一主体治理模式的基础上，重新调整并规范政府或市场的职责权限，通过政府主体、市场主体、社会主体和公众等多元主体的共同参与提升公共治理的整体效能。而“善治”则强调通过多元主体参与公共治理，共同承担责任，实现公共利益的最大化。[27]具体到营商环境建设，政府参与和主导的理由在于营商环境的公共性，其他主体共同参与的理由除了营商环境的公共性，还源于营商环境建设的复杂性和共生性，政府单一目标与价值追求而开展的主动的、平等伙伴合作关系。在治理过程中遇到意见分歧、行动冲突等协同困境时，各个治理主体，尤其是政府治理主体不应该“以大欺小、以强欺弱”，而应该本着协商合作的精神，通过谈判等方式化解分歧，达成共识。

（二）激励和法律约束机制

在营商环境协同治理初期，囿于利益整合偏差、信息不对称以及营商环境公共性带来的“搭便车”可能性，各个治理主体参与动力有限，构建参与主体的激励机制很有必要。首先，作为营商环境建设主力和拥有公共政策制定权的政府应该从顶层设计层面为市场主体、社会主体参与营商环境建设提供法律和政策保障，减少其他治理主体参与营商环境建设的后顾之忧。其次，需要建立共容利益以激励参与主体。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson）认为，如果某一理性追求自身利益或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出增长额中相当大的部分，并且同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。共容利益以刺激、诱使或迫使个人或组织关心全社会产出的稳定增长。[28]构建以共容利益为基础的激励机制，是规避协同治理中“搭便车”或偏离合作策略的重要前提。最后，政府除了积极培育和鼓励多元主体参与营商环境建设，还应当通过定向委托、购买服务等模式对承担与替代政府部分职能的社会组织或专业咨询企业给予补助或支付报酬，减少治理成本。

在构建参与激励机制的同时也需要制定法律约束机制保障营商环境协同治理的顺利开展。一方面，应该通过制度约束，以制度化形式明确协同治理主体的角色定位和具体职责。协同治理是一种网络结构的治理模式，各治理主体间的关系构建不同于科层制中的职责法定，也不同于市场化的交易关系。这种关系可能会面临“搭便车”、规避责任以及其他机会主义，需要制度约束加以规避，才能持久运行。另一方面，在当下营商环境建设主导力量是政府的背景下，协同治理在某种程度上也可视为政府放权于市场、归权于社会的过程。政府需要依法设立相应的行为规范、准入门槛和行业标准，对承接政府放权和归权的市场主体和社会主体进行考察。例如政府在委托特定社会组织或咨询企业开展营商环境评价时，需要对承接营商环境评价的社会组织和咨询企业进行资质考察，筛选能够承担该项职能的组织。

（三）角色认知机制

发挥好协同治理体系整体功能最大效能的前提是对各个参与治理的主体进行合理分工，根据治理主体所处的治理环节，选择协同形式。这种做法的意义在于“依能赋责”，即根据不同治理主体所拥有的治理能力、资源赋予责任权限。角色认知机制要解决的是在营商环境协同治理中每一个主体“是什么”“不是什么”“应该做什么、能做什么、不能做什么”的角色认知问题。

在营商环境协同治理体系中，政府主体应该着重突出主导和保障责任。一方面，应加强组织变革、能力提升、法律监管等自身微观角色职能;另一方面，由于政府本身在营商环境建设中的主导作用和其拥有强大的资源调动能力，应宏观上推动并协调营商环境建设与优化的进程。权利意识是权利实现的重要前提，[29]市场主体作为营商环境建设与优化的最显著受益主体，应该在营商环境协同治理中提高其参与的权利意识，在此基础上，发挥好意愿表达的参与作用，同时，提高企业的法治意识、公共意识，积极主动推进自身建设，与其他主体共同维护营商环境的公平与公正。社会组织应该发挥其第三方专业性和独立性的优势，在营商环境评价中积极参与并促进营商环境评价的科学性和公正性。各类主体既要明确自身角色地位，分清本质职能，牢固树立角色意识，又要加强和其他治理主体之间的交流沟通、对话互动，促成协同合作，始终遵循角色的规范，强化角色规范执行，自覺提升角色执行能力。

（四）信息公开与共享机制

信息沟通是营商环境协同治理的重要结构要素之一，为保障营商环境协同治理进程中有效的信息沟通，着力将营商环境协同治理中所需的信息及时、准确、公正地向各个治理主体及社会公开，最大限度降低信息拥有者的信息租金，需要健全信息公开和共享机制。

首先，完善营商环境建设信息公开法规体系建设。只有依托法律体系，营商环境建设信息公开与共享才能顺利运行，包括依法界定营商环境建设中的信息公开详细目录，保证在不涉机密的情况下充分公开治理主体，尤其是政府主体所掌握的信息，形成信息公开的制度化标准。其次，利用“互联网+营商环境建设”，构建营商环境建设大数据平台，打破“信息孤岛”，促成信息互联互通。由于信息的稀缺性和战略性，占有信息资源意味着占有先机，而营商环境协同治理想要达到各治理主体的协同效用最大化，必须打破不同治理主体之间的信息阻隔，实现信息的联动联通。在“互联网+”时代，充分利用大数据的整合实现数据共享，实现营商环境建设信息“一网尽揽”，提高信息公开与共享效率。此外，政府主体亦可通过网络在线访谈、圆桌座谈等方式加强与其他治理主体的信息互动。

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Abstract： In the context of comprehensive reform deepening， the systematicness， the integrity and the synergy of the reform have been constantly emphasized. The business environment construction is a systematic reform project. Its objective requirements for continuous optimization and complex and symbiotic nature require the cooperation and cogovernance of multiple subjects. Structural elements are the functional carriers of the collaborative governance of the business environment， which mainly include four core parts： integration of objectives and interests; allocation of power and benefits; functional coupling and communication. The operating mechanism outlines the preconditions， the operation mode and the development context of collaborative governance of the business environment from the dynamic dimension， which enable people to examine the evolution law of multiple actors developing from independence and separation to cooperative coupling. The realization mechanism is the key institutional guarantee for the transformation from theoretical model to practical operation. The collaborative governance system is mainly constructed from four dimensions： the leading mechanism of scientific ideas， the incentive and restraint mechanism， the role cognition mechanism and the information disclosure and sharing mechanism.

Key words： business environment; collaborative governance; structural elements; operation mechanism; implementation mechanisms

（責任编辑：李 萌）