侵害未成年人案件强制干预制度研讨会综述

叶玉秋 桑涛 徐萍 胡寒

为探索解决侵害未成年人案件发现难、报告难、干预难、联动难、追责难等问题，在浙江省杭州市委政法委的牵头下，市检察院、市公安局、市教育局、市卫计委、市妇联、市民政局等11家职能单位联合下发了《关于建立侵害未成年人案件强制干预制度的意见》（下称《意见》），建立了全国首个市级层面侵害未成年人案件强制干预制度（以下简称强制干预制度）。为推动机制的全面落地和深化，探讨解决各类实践难题，2018年10月30日，侵害未成年人案件强制干预制度研讨会暨2018年中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会研究基地联席会在杭州隆重召开。浙江省委政法委副书记朱晨，杭州市委副书记、政法委书记张仲灿，杭州市关工委常务副主任吴春莲，最高人民检察院公诉厅副厅长、未检办副主任史卫忠，浙江省人民检察院党组成员、副检察长王祺国，中国政法大学诉讼法学研究院院长、中国刑事诉讼法学研究会会长卞建林，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任委员宋英辉，华东政法大学校长、中国刑事诉讼法学研究会副会长叶青，《民主与法制》杂志总编刘桂明，西南政法大学高维俭教授、上海政法学院副校长姚建龙教授，中华司法研究会专职副秘书长、《中国应用法学》副主编牛凯，中国法学会研究部副主任彭伶等专家学者出席了本次研讨会，会议围绕“强制干预制度的實践意义和实践依据”“强制干预制度配套措施的完善”“强制干预制度下政府部门职能的强化”以及“强制干预制度下检察职能的革新”四部分内容展开。来自中央有关部门、各高校研究机构、少年司法专委会、杭州市未检工作专家顾问团等相关部门负责同志，以及省内外各有关区、县（市）检察机关代表共百余人参加了研讨。现将讨论的重点问题及主要观点综述如下。

一、侵害未成年人案件强制干预制度的杭州探索

2018年，杭州市两级检察机关未成年人检察部门在杭州市委政法委的坚强领导和有力支持下与杭州市十家单位共同会签的《关于建立侵害未成年人案件强制干预制度的意见》（以下简称《意见》），在全国首创了市级层面的侵害未成年人案件强制干预制度。

（一） 《意见》出台背景

近年来，党和国家以及社会各界在未成年人保护方面，都出台了大量规定、做了大量工作。然而近年来杭州侵害未成年人的犯罪案件仍时有发生，给未成年人的身心健康造成了严重的伤害，社会影响恶劣，群众反应强烈。另一方面，司法实践中有相当一部分此类案件，或者是由于未成年人认知水平及自我保护能力的不足、监护人受到传统观念束缚而不希望公权力部门介入，或者是由于在医疗、教育、社区、家庭等环节的疏忽、不负责任，或者甚至是某些侵害行为本身就是由监护人实施等原因，导致此类案件存在着发现难、报告难、干预难、联动难、监督难、追责难等共性难题。在2018年的全国两会上，就有代表提出了建立侵害未成年人强制报告制度的意见。2018年初，杭州市萧山区人民检察院在办理被告人杨某某强奸、猥亵幼女一案时，发现本案的案发过程极具典型性。被告人杨某某于案发当晚向幼女被害人饮料中投放安眠药导致被害人昏迷后，对其实施奸淫，结果导致被害人下体撕裂、流血不止。随后在就医治疗的过程中，被浙江大学医学院附属儿童医院湖滨院区的诊疗医生及时发现异常并随即报警，不仅使被告人及时落入法网，同时也使被害儿童及其家庭得到了及时的司法救助和心理医治。经査，在案发过程中，被告人已带着被害人先后求医于两家正规医院。但在进行例行检查后，两医院的医务人员在可以凭借被害人伤情异常、判断出其可能遭受不法侵害的情况下，没有选择及时报警，仅仅以被害人伤势过重无法医治为由让杨某某离开，导致犯罪分子险些逃脱法网。此前，被告人杨某某曾多次采用安眠手段性侵被害人，因投放安眠药过量导致被害人呕吐、胃肠受损，在带被害人求医诊疗过程中均没有引起相关医务人员的警觉。这一现象也集中暴露出相当一部分医疗机构和医务人员，对于法律所规定的工作中发现异常情况及时报案意识欠缺，导致大量此类案件未被发现。

据此，萧山区人民检察院在杭州市人民检察院的指导下，于2018年4月联合萧山区公安分局、区卫计局等部门共同签署并出台了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》，从而建立起了全国首个侵害未成年人案件强制报告制度，建立了保护未成年人健康成长、及时发现并惩治侵害未成年人案件的良好工作机制。

强制报告制度重点内容主要包括三个方面。一是明确强制报告主要内容。强制报告是指医疗机构及其工作人员在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、拐卖、暴力伤害或工伤、火灾、溺水、自杀等非正常伤害、死亡情况时，应当及时向公安机关报案，并报告人民检察院、卫生主管部门备案记录。二是规范各部门工作职责。要求医疗机构在医治未成年人过程中高度关注是否存在第三方伤害等非正常情况，及时予以记录、评估和保存相关资料，及时向公安机关报案、并报告人民检察院、卫生主管部门，同时积极配合调查取证。三是公安机关及时出警、迅速审查，决定是否立案，并及时告知报案人，同时通报检察机关和卫生主管部门;及时向检察机关通报证据收集、侦查进展、处理结果等案件信息。检察机关对于侵害未成年人的重大、敏感案件，提前派员介入侦查，加强立案监督。与此同时，还建立交流协作机制，包括强制报告联系人制度、定期交流制度、联合培训制度，强调保密义务和反馈奖励等内容。

该项制度出台后，立即引起了广泛关注，最高人民检察院、浙江省人民检察院以及专家、学者对该制度高度肯定。在此基础上，杭州市检察院又向浙江省卫生和计划生育委员会发出检察建议，通报了杭州建立侵害未成年人案件强制报告制度的情况，建议省卫生和计划生育委员会对于及时发现可疑情况并报警的医生予以表彰奖励，组织广大医务人员向其学习，同时建议要求在杭省属医疗机构遵照执行。为了将此项制度推向深入并在全市推开，杭州市检察院专门向杭州市委政法委建议，在全市推开该项制度，同时研究建立侵害未成年人案件强制干预制度。杭州市委政法委采纳了检察机关的建议，决定由市政法委牵头，以各职能部门为主体、各区县市属地管理为原则，共同制定侵害未成年人案件强制干预制度，同时对于强制报告制度，可以在市级层面、由部分核心单位先行先试。根据安排，杭州市检察院起草了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》，与杭州市公安局、教育局、卫计委会签，在全国建立了第一个市级层面的侵害未成年人强制报告制度。与此同时，结合近年来校园性骚扰未成年人案件增多的形势，2018年8月6日，杭州市西湖区人民检察院、杭州西湖区教育局联合会签了《关于建立校园性骚扰未成年人处置制度的意见》，成为全国首个反校园性骚扰工作机制。该机制对校园性骚扰的发现机制、调查取证和处置方式等方面均作了明确规定，指出校园性骚扰是指在幼儿园、中小学校等各类教育机构中，任何人违背未成年人意愿，以语言、文字、图像、电子信息、肢体抚摸猥亵行为等任何形式对未成年人实施与性有关的骚扰行为。对不满14周岁的未成年人实施上述行为，不论未成年人是否自愿，均属于性骚扰行为。按照要求，教育部门接到举报后，如果调查后发现举报属实，应当对性骚扰人员视情节轻重处以道歉、检查、降薪、停职、降级、解聘、开除等惩戒。如果性骚扰行为已涉嫌违法犯罪，应当由司法机关依据《意见》，进行审查立案、证据收集、介入侦查及立案监督等工作，相关人员按照法定程序由司法机关追究其法律责任。此外，如果经调查发现情况不属实，应当及时公布调查结果。如果报告人员故意诬告，应由学校责令诬告人员进行道歉，或对其进行相关处分，情节严重的将追究法律责任。处理过程中，应当注意保护相关人员的隐私等。在此基础上，由杭州市委政法委牵头，杭州市检察院又起草了《关于建立杭州市侵害未成年人案件强制干预制度的意见》，经过广泛征求意见，于2018年8月8日印发，从而成为全国首个侵害未成年人案件强制干预制度。

（二）《意见》主要内容

《意见》立足未成年人全面综合司法保护，从以下几方面建立工作机制，这些机制，都走在了全国前列。

第一， 建立工作机制。民政、教育、卫生主管部门、团委、妇女联合会、公安机关、人民检察院在党委领导下，建立侵害未成年人案件强制干预联系人制度，明确联系方式、畅通联系渠道，确保工作信息及时、准确、全面，并就工作中的问题提出意见和建议。需要进行统一工作协调时，由杭州市委预防青少年违法犯罪工作领导小组牵头协调落实。各区、县（市）也应当建立相应的工作机制，统一工作协调。

第二，强制报告。在前面强制报告制度的基础上，要求国家机关、教育、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构、人民团体等单位及其工作人员以及车站、码头、机场、公共交通工具等公共场所的经营管理人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、拐卖、非法拘禁、暴力伤害或工伤、火灾、坠楼、溺水、中毒、自杀等非正常伤害、死亡情况时，应当及时向公安机关报案并备案记录，不得瞒报、漏报、不报，公安机关、人民检察院应当对报案人的信息予以保密。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。对强制报告的程序要求、报告的情形进行了具体规定。

第三，立案查处。公安机关在接到有关侵害未成年人的报案后，应当及时出警，问明案件的初步情况，制作笔录，迅速进行审查，根据案件的具体情况，按照我国《刑事诉讼法》关于立案的规定，决定是否立案并及时告知报案人，同时通报人民检察院以及报案相关部门。

第四，系列强制干预措施。针对未成年人被侵害的案件，设定一系列强制干预措施，由办案机关、相关职能部门共同参与，从而形成未成年人综合司法保护社会支持体系。这些具体措施包括临时看护、评估帮扶、心理疏导、司法救助、法律援助、社工帮扶、亲职教育、监护干预等，从而尽力实现侵害未成年人案件发生后对受害未成年人的帮助的无死角、全覆盖。

第五，奖惩机制。为了体现强制干预的刚性，将该制度纳入平安考核项目，根据相关法律规定和政策要求，对相关规定予以宣传，对落实情况予以检査监督，对于负有报告义务的机构及其工作人员未依照本制度规定向公安机关报案，负有干预义务的机构没有按照要求进行干预，造成严重后果的，由主管部门或者本单位对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分。同时对于涌现出的好人好事予以表彰奖励，对相关人员情况予以保密等。

二、强制干预制度建立的实践意义和实践依据

与会代表认为，强制干预制度的探索实践具有四点意义：一是坚持了党的领导，《意见》第27条关于交流反馈的内容是党的十九大报告精神的全面贯彻和体现。二是坚持了检察机关的主责主业，在制度的构建与设计过程中充分体现了检察机关在法律监督、维护社会公平正义等方面发挥的重要职能。三是坚持了未成年人利益最大化原则，制度设立充分考虑未成年人的身心特点和成长需求，体现了特殊、优先、综合、全面保护的多主体、多层次、一体化构建的原则。四是坚持了问题导向、需求导向、法治导向，制度建立源于司法实践，检察机关针对侵害未成年人案件办理的痛点、堵点，审时度势做出工作机制的创新和程序设计的调整，如性侵未成年人案件中立案查处、临时看护的时间设置，对于司法实践具有重大意义。

有代表认为强制干预制度全方位体现了国家亲权理念和未成年人利益最大化理念。强制干预制度的实施依据在于涉未成年人案件发生的隐蔽性以及未成年人身心发展的特殊性。监护职责在少年司法中处于核心的法律地位，强制报告、强制干预具有正当性的根据很大一部分在于政府在法律体系上对未成年人具有监护的职责，在家庭监护、政府监护、社会观护的总体监护格局下，孩子不仅是父母的孩子，也是国家的孩子。杭州以强制报告制度为突破口，牵动了许多机制的建设和改善。《意见》中规定的责任主体，报告情形，报告程序，职能部门的职责，报告人的保护和受害人的救济机制，培训教育等配套内容设计，充分体现了杭州未检在探索过程中讲政治、重理念，助推实现精准帮扶、精准帮教、精准保护的目标。我国少年司法工作取得长足的进步一方面是中央高度重视，另一方面是在全面推进依法治国的大环境下，各方对少年司法的认识有所加深。杭州检察机关探索强制干预制度，不仅能达到惩治犯罪与保护未成年人的实效，而且明确了相关部门和人员的责任，对于涉未案件的及时发现、及时惩治、及时保障具有延伸效果。

有代表认为制度的试行需要多部门密切协作，杭州的探索实践对保障、促使各部门的沟通、衔接具有积极作用。未检制度的确立和发展要正确处理四个关系，即正确处理未检改革与少年司法改革的关系，正确处理未检创新实践探索与立法依规稳步推进的关系，正确处理夯实未检基础与加强外部宣传的关系，正确处理未检部门与检察机关内外部相关单位协调配合的关系。强制干预制度的出台标志着检察机关的视野从未成年人犯罪扩展至对侵害未成年人的犯罪，在杭州開展制度试点工作是未成年人保护事业的拓展和提升。《意见》规定的目的明确，重点突出，强制干预的条件和程序设置针对性强，有利于保障受侵害未成年人得到及时的司法救助，重点解决了实践中存在的发现难、隐蔽难、取证难等问题。

有代表认为强制干预制度的地方性探索是杭州检察推动未成年人检察工作的重大创新，遵循了儿童利益最大化原则、及时干预原则、国家机构的分工合作原则，其重要意义在于体现了我国《未成年人保护法》的基本精神，体现了《联合国儿童权利公约》的基本精神，更体现了未成年人保护手段的综合性、保护职能的综合性、保护力量的综合性的基本理念。

三、强制干预制度配套措施的完善

有代表认为，即便拥有强制干预的正当性根据，仍需要思考合理的操作规程，比如强制干预的对象和适用范围，又如程序性事项的规定，再如行为处罚的程度和底线规定等，均应予以关注。少年司法制度目前面临的一个巨大难题是缺少一个专门部门或机构实现专业化的保护以期改变“九龙治水”的局面。相较于其他国家和地区，我国未成立专业儿童保护机构，未配备专业儿童保护人员都是一个缺憾。

在强制干预制度的完善思路方面，有代表认为，“受侵害的未成年人”的概念可进一步扩展，犯罪嫌疑人和受侵害的未成年人，两者并不是截然对立，如未满14周岁的未成年人作为成年人犯罪的工具参与共同犯罪，同时也是案件中的被害人，同样需要特殊救助，因此考虑适度扩大法律援助的范围，即只要是未成年人受到侵害的，尤其是受到犯罪侵害的，法定监护人未委托代理律师，受侵害的未成年人应获得法律援助。卞建林也在讨论中提出对于《意见》规定的未成年人受侵害的范围可适当扩大，涵盖至校园欺凌等。有代表建议将其他类型的困境儿童也纳入其中，在强调事后强制干预的同时更强调事前对可能受侵害的未成年人进行监测和预防。

在报告对象上，有代表提出《意见》第4条对于医生、教师或普通人员等报告人可增加关于保密制度的设计，明确如何保护救助遭受打击报复的报告人，以及对于没有及时履行报告义务的报告人，检察机关如何运用检察建议等监督手段实现监督。有代表认为，制度抓住医生和教师这两个重点群体作为关键点，其实施成效有赖于这两类群体的执行情况。可考虑该制度与审判活动进行对接，如不履行报告义务，除发出检察建议外，还可与民事检察监督、公益诉讼、民事行政审判相衔接，使其具有法律上的强制性。

有代表认为，就强制报告的事项而言，对于符合立案标准的报告内容按照现有规定执行，但对于不符合立案标准的报告内容受理机关应当如何处置成为我们必须思考的问题，此类未成年人的身心修复和社会关系的修复也是全社会关注的重点和焦点，因此在强制报告的事项设计上仍需斟酌。有代表认为，制度运行的首要前提是正确理解“强制”的含义，强制报告的义务是否以刚性来理解有待考量，目前在制度推行过程中落脚点不应仅在责任承担和处罚上，而应重在唤起医生、教师及一般公民内心的良知和责任感。在我国，机构和工作人员是紧密联系的，因此责任承担和处罚也相连，各组织机构内部的考评机制会打击该组织和工作人员报告的积极性，只有取消某些考评机制，打消后顾之忧，才能真正有效落实强制报告和强制干预的义务。同时，该制度设计还应讲求针对性，例如农村地区和城市地区的报告人需有所区别。此外，关于信息保密制度的设计，如何使未成年被害人接受询问时免受二次伤害，如何确保隐私事件不泄露将成为我们思考的重点。

就制度的落实问题，有代表们建议需要建立未成年人综合保护机构。有代表提出，家庭、学校、儿童福利机构作为儿童监护中不可或缺的三个要素，在未成年人尤其是低龄未成年人的监护支持，身心健康的培训中都具有举足轻重的地位，建议建立全国性的儿童保护组织，实现监护支持、监护帮助、监护指导、监护监督四位一体的综合监护功能。有代表建议在政府机关内部设立一个具备专业保护知识技能、具有执法权的机构，使少年司法保护机制具备司法、行政的双引擎，如公安部门效仿经侦支队、刑侦支队等建立少年警务支队。有代表认为，以广州市番禺区为代表的政府主导、民政部门牵头的未成年人社会保护信息平台和以山东省德州市武城县为代表的政法委主导、检察院牵头的未成年人权益保护检察监督信息平台都已进行了积极探索并积累了有益经验。杭州强制干预模式可以称之为政法模式，具有三大显著特点：一是更具刚性，制度在设计中赋予公安机关更多的职能，由检察机关推动配合，通过政法委牵头，较好地解决了刚性不足的问题;二是更加专业，把专业力量和制度融合在一起，让专业的人做专业的事;三是更加流畅，该制度联合了市公检法司、教育、卫计、民政、人社、妇联、共青团等十一家职能单位进行会签，解决了未成年人综合保护联动难的问题。强制干预制度的落地和完善将为杭州未成年人综合反应平台的构建提供契机和先决条件。

四、强制干预制度下各部门职能的强化

与会的杭州市各职能部门围绕各自职责，从创新理念、主动干预、提高杭州未成年人保护整体水平的角度，提出了《意见》推进的基本思路。其中政法工作服务群众的理念要创新，全社会参与未成年人保护的工作方式要创新，要推动未保工作的社会化、法治化、智能化、专业化，力争率先立法，压实责任，将机制推进工作纳入平安建设考核的工作打算，全面推进机制落地。公安机关在强制干预制度中发挥的作用极为重要，下一步要围绕警务室做好平台建设，加强侵害未成年人案件发现预防和打击处置，使警务工作理念更加创新;进一步加强对基层派出所的指导，要求各相关警种将未成年人保护工作要求结合到派出所指导工作中去，抓深抓细做好制度落实，使基层警务建设更加扎实;加强与市教育局、市卫计委等行业主管部门的沟通联系，避免单个部门“单打独斗”，在更深层次的领域开展“警医联动”“警校合作”“警企协作”，形成齐抓共管、多管齐下的工作合力。

为进一步加强对未成年人的综合保护，卫计部门将积极开展、部署做好建立侵害未成年人案件强制报告的工作。各卫生计生行政部门和医疗机构将切实提高思想认识，加强在强制报告方面的培训，提升全员知晓率;及时收治未成年患者，严格执行首诊负责制，在收治遭受或疑似遭受人身、精神损害的未成年人时，应当保持高度关注，除实施规范的诊疗行为外，还应当详细询问未成年人遭受损害的时间、原因、过程、手段等，及时予以记录、评估并保存相关病历、资料;落实报告制度，对于涉及未成年人身份、案情等信息予以保密，严禁散播;严格责任追究，对负有报告义务的工作人员未按规定向公安机关报案，造成严重后果的，由主管部门或者本单位对直接负责的主管人员或者直接责任人员依法给予处分;建立联络机制，要求各区、县（市）卫计局，市属（市管）医疗机构确定该项工作的分管领导、联系人名单，有关学习、贯彻情况和典型及时上报。

杭州民政部门现已对全市困境儿童落实了生活的兜底保障和监护的兜底原则，强化了对流浪未成年人的救济，通过规范化救助、畅通安置渠道、护送转接、教育技能等方式实现对未成年人的保护。妇联将充分发挥“联”字作用，通过及时发现与报告、有效介入与转接、多方联动与处置等方式积极干预侵害未成年人的案件，以信访接待窗口为基础，规范流程，提供针对性服务，以家暴报警案件为重点，多方联动，提供专业化保障，以社会舆情突发事件为切口，积极应对，提供人性化帮扶，由此来拓宽渠道，及时发现侵害未成年人的案件线索并执行严格的报告制度;组建维权志愿者队伍，组建专业化婚姻家庭纠纷人民调解委员会，组建覆盖全市网格化、立体化、社会化家事调解队伍，通过引进专业力量，组建各类服务团队，为维护未成年人的合法权益提供支持;注重借势借力，建立横向到边，纵向到底的未成年權益保护联动工作体系，发挥“两办”牵头协调功能，联动开展案件处置，建立市县两级妇联反家暴案件未成年人保护联动工作机制。