浅议混改背景下党委会参与国有企业公司治理法律问题

摘要：国有企业党委会是国有企业的核心，如何平衡好国企党委会和股东会以及董事会之间的关系，成为党委会参与国有企业公司治理的关键。

关键词：国有企业;公司治理;党委会

党的十九大报告提出“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”。国有企业控制着国民经济的命脉，应始终坚持党的领导，充分发挥党的核心作用。在国有混合所有制改革的背景下，如何将党委会为代表的“老三会”（党委会、职代会、工会）和现代公司治理结构核心的“新三会”（股东会、董事会、监事会）实现制度间的契合并且如何平衡多元股东诉求与党委会意志不一致的问题，成为亟待解决的问题

一、国有企业党委会参与公司治理的必要性

狭义的公司治理通常被称为公司治理结构，主要指公司的所有者、董事会和经理高管层三者形成的一种管理架构，并且三者形成一种相互制约的关系。其中，公司的所有者即股东将资金的财产授权委托给董事会管理，董事会通过经理层来具体实施其意志。广义的公司治理除对公司内部进行制衡外还包括对资本市场、物料市场等一系列外部运作。公司治理的核心理念在于“委托—代理关系”即董事会的职权来源于股东的授权，经理的职权来自于董事会的授权，同时公司的所有权与公司的管理权相分离。

国有企业的公司治理有着异于私有制公司治理结构不同的特点。根据公有制经济的特点，公有制财产归全民所有，全部民众将所有的财产委托给各级政府经营管理，各级政府又将该管理权限委托给国有企业具体负责经营管理。如此繁复的委托链条使得公司的股东并不是财产的所有人。继而导致在现实情况下，国有企业所有权存在“缺位”和“内部人控制”问题。

国有企业党委会作为内嵌于公司治理结构的重要机关，首先可以代表党组织和出资人行使监督职能，补缺目前普遍存在的监事会监督乏力的问题，并且部分解决国有企业所有权“缺位”的问题。此外，由于党委会既非公司的决策机构也不是公司的执行机构，其本身可以置身于国有企业内部之外，可以对公司的经营情况、外部市场环境有更清晰的认识，继而有效解决“道德风险”“逆向选择”的问题。因此从公司治理机构角度看，党委会是国有企业必备的机构。

二、国有企业党委会参与公司治理的法律依据

我国《公司法》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动，公司应当为党组织的活动提供必要的条件。”2017年10月24日党的十九大修改通过了《中国共产党章程》，其中第33条第2款规定：“国有企业党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻落实，支持股东会、董事会、监事会和经理依法行使职权。”因此，不论是公司法层面还是党章规定，都对党委会参与公司治理提供了法律层面的依据。

三、国有企业党委会参与公司治理存在的制度困境

尽管公司法和党章赋予了党委会参与国有企业公司治理的法律地位，但实践中仍存在公司法与党章在党委会参与公司治理方面相互掣肘的问题：

1、党委会与股东会、董事会的制度冲突

根据各级国资监管部门和党委的规定，国有企业党委会负责对国有企业“三重一大”事项进行决策，并将该事项写入了国有企业的公司章程。而根据《公司法》，股东会和董事会是公司决策的核心部门。因此，在制度层面容易引起党委会和董事会决策的冲突。

对于党委会成员的构成，目前党政和公司法没有相关规定，通常情况下，国有企业党委会成员多数为公司控股股东的人员，而在国有企业混改背景下，多元股东参与国有企业公司治理，公司股东会和董事会就成了不同股东利益诉求的“集中地”。若党委会由控股股东构成，继而国有企业的重大决策间接由控股股东完全控制，不利于其它股东表达其利益诉求，也不利于对国有企业的运营进行事前监督。

2、董事双重身份引起的制度困境

党委会的决策机制采取的是“集体决策，集体负责制”，而董事会采取的是“董事个人负责制”即根据《公司法》第103条的规定“董事会应当对董事会决议承担责任，董事会决议违法法律、行政法规或者公司章程、股东大会决议，致使公司遭受严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任，但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的，该董事可以免除责任”。但按照“双方进入、交叉任职”的领导体制安排，若该持不同意见的董事为党委会成员，虽然在董事会层面免责，但仍在党委会层面承担相应责任。

四、破解国企党委会参与公司治理的制度困境的思路

1、建议《公司法》中明确国有企业党委会职权。建议在《公司法》中对国有企业单章规制，参考股东会、董事会、总经理的规定，明确国有企业党委会应承担的职责，比如对“三重一大”事项的决策，赋予法律层面的支撑。

2、建议在《公司法》中明确党委会的构成。根据“双方进入、交叉任职”的原则，国有企业的董事由党委会成员兼任，或者将董事会原有成员吸纳为党委会成员。但该原则没有解决党委会成员构成比例的问题，容易导致党委会成员几乎为控股股东人员的情形，建议按照股东持股比例向国有企业党委会推荐党委成员，从而充分发挥党内民主的作用。

3、突出党委会监督职能。在现行法人治理结构下，國有企业的董事会和监事会两个机构虽然在制度涉及上是平行的，但监事会职能并不能充分发挥出来，根源在于监事会的监督权力不到位，其地位不高，很难对董事会形成监督。而如果由党委会直接领导监事会，由于董事会成员多数为党委会成员，因此监事会的地位就相应能得到提升。此外，根据《党章》，党委监察部门履行党纪监督职能，若由党委会领导监事会，可以避免国有企业监督“两层皮”的问题，既能在《公司法》层面事项监事会对董事、高管的监督和制衡，还能从党纪层面约束董事和高管党员的行为，有利于国有企业树立清正廉洁的工作作风。

参考文献：

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[2]曹峰，党委会参与国有控股上市公司治理的法律思考[J]，中国井矿盐，2018.11：37-39

[3]徐葳，浅议规范国有企业党委会、董事会建设[J]，新西部，2018.6，：66-67

作者简介：

李懿哲（1990-），男，山西省大同市人，山西财经大学研究生在读，法学专业，研究方向：民商法。