全域旅游视域下旅游公共服务发展研究——以环洞庭湖经济区为例

李华京 王亚辉

环洞庭湖经济区以“天下洞庭”为战略定位，全域旅游示范区创建已初见成效，而旅游公共服务全域发展是环洞庭湖全域旅游示范区创建的必然选择。以洞庭湖生态经济区一体化建设这一国家战略作为政策支撑，同时以环洞庭湖经济区全域旅游示范区建设为契机，借鉴京津冀地区等跨行政区全域旅游发展模式，推动环洞庭湖区旅游公共服务全域发展，本文提出环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展的对策建议：全面构建旅游公共服务全域发展区域合作机制；重点推进环洞庭湖经济区“互联网+”旅游公共服务进程；建立环洞庭湖经济区公共服务全域发展保障机制。

一、环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展的现实基础

（一）环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展的必要

旅游公共服务全域发展是环洞庭湖经济区全域旅游示范区创建的必然选择。全域旅游是在我国生态文明建设的大背景下，在大众化旅游和区域协同发展的背景下诞生的一种全新的旅游业发展理念，指在一定区域范围内，以旅游业为优势产业，通过对区域内旅游资源相关产业、公共服务体制机制、政策法规等进行全方位系统化的优化提升，实现旅游业高质量协调发展的同时促进区域整体经济社会协调发展的一种全新的区域协调发展理念和模式。全域旅游重视旅游产业与其他产业的融合互促，重视区域内旅游产业的共享共建，重视区域经济整体协同绿色发展。环洞庭湖经济区是区域协同绿色发展的典型示范区，区域内旅游资源丰富，以生态资源及公共服务机制的优化为重要建设任务。全域旅游是环洞庭湖经济区实现可持续发展和旅游业升级转型的必然选择。全域旅游时代，我国旅游业发展的一个重要任务就是补齐旅游公共服务，特别是优质的旅游公共服务这块短板，而目前旅游公共服务质量的优化升级已经成为我国旅游业发展全域旅游的重要着力点，是发展全域旅游的重要任务，包含在全域旅游示范区建设的评价体系之中。环洞庭湖经济区有7个市（县、区）入选国家旅游局公布的首批和第二批国家全域旅游示范区创建名录名单，全域旅游发展初见成效。公共服务体系建设力度和效果关系到环洞庭湖经济区全域旅游发展进程和整体格局，是实现全域旅游最重要的标准,需要实现空间、时间、内容、功能、人群等领域的旅游公共服务全域全覆盖。

近年来，环洞庭湖经济区接待旅游者数量及旅游业收入飞速增长,但也面临着旅游供给矛盾、旅游产业带动能力不强等问题，环洞庭湖生态经济区全域旅游的发展需要进一步加强公共服务体系建设。资源整合是全域旅游的重要特征，旅游公共服务体制机制的优化提升，是实现旅游公共服务及其他旅游资源整合的重要动力，同时旅游公共服务的全域发展相对于其他资源要素与政府间合作及其相关制度建设有更高的诉求。洞庭湖生态经济区涵盖县、市、区地方政府33个，横跨湖南、湖北两省，各县、市、区地方政府利益诉求不同，横向关系复杂，旅游公共服务的全域发展合作进度缓慢，因此环洞庭湖区旅游公共服务全域发展仍面临严峻的挑战。

（二）环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展的可行性

首先，以环洞庭湖生态经济建设一体化为政策支持。2014年国务院批复同意《洞庭湖生态经济区规划》，要求把环洞庭湖经济区作为一个整体来规划建设，走可持续化一体化发展道路，“天下洞庭”资源整合战略正式启动。环洞庭湖区联合和协作机制已经形成共识，2015年由湖南省、湖北省两省旅游局联合制定的《洞庭湖生态经济区旅游发展规划》提出了环洞庭湖经济区旅游业的发展布局，明确提出环洞庭湖经济区将实施27个重大旅游项目，形成“一圈四带四组团”的旅游格局；到2020年，旅游接待人数力争突破3.3亿人次，旅游总收入达到2110亿元；至2030年，旅游总投资达2649.3亿元。完善的旅游公共服务体系本身即可构成特色旅游资源，吸引更多的旅游者，使环洞庭湖经济区一体化建设国家战略与旅游业的公共服务体系建设相互促进。

其次，以全域旅游建设为契机。湖南省正在积极打造“锦绣潇湘·天下洞庭”旅游品牌，实现区域无障碍旅游，着力构建环洞庭湖经济区全域旅游发展新格局。环洞庭湖经济区各市、区、县对旅游业的发展都有积极性，岳阳市、常德市、长沙望城区、益阳市等地区坚持以打造环洞庭湖经济区“天下洞庭”为目标，争取建设成发展全域旅游的重要基地，在全域旅游示范区建设中崭露头角，进一步完善旅游公共服务体系建设。

最后，以长三角、珠三角、京津冀等跨行政区旅游公共服务全域发展模式为样板。借鉴区域旅游一体化实践中的优秀经验和做法，树立合作共赢的思维，结合环洞庭湖经济区实际情况，实现旅游业的全域发展。同时环洞庭湖经济区的一些市、县已经在全域旅游发展中取得了一定成就，可以在全区范围内加以推广。环洞庭湖经济区是一个跨行政区域的旅游目的地，环洞庭湖经济区旅游公共服务的全域发展，可以定义为环洞庭湖经济区的各级地方政府联合旅游企业及社会第三方（非营利组织、社区、志愿者），以旅游者、旅游企业、本地居民为主要服务对象，对环洞庭湖经济区旅游公共服务进行整体规划，实现环洞庭湖经济区旅游公共服务的共享化、全面化、均衡化、一体化、网络化。

二、环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展的困境

（一）旅游公共服务体系建设水平参差不齐

环洞庭湖经济区旅游资源丰富，共有自然和人文旅游资源1057处，A级景区76处。环洞庭湖经济区旅游产业发展潜力巨大，但旅游资源的分布不均衡、旅游资源开发力量分散，导致A级景点占比小（见表1），缺乏整体品牌竞争力。旅游资源整合是发展全域旅游目标下旅游公共服务体系建设的重要任务，旅游公共服务提升的核心目标就是实现旅游资源的优化整合。旅游公共服务水平是旅游景区定级的重要标准，景区星级情况可以体现整体的旅游公共服务水平。旅游公共服务建设成效明显是国家全域旅游示范区创建的基本标准之一，而是否入选国家全域旅游示范区可以作为全域旅游视域下评价旅游公共服务水平的重要指标。环洞庭湖经济区各行政区入选国家全域旅游示范区创建单位数量情况（见表2），可以反映出旅游公共服务发展速度不均等，整体覆盖面比较窄，集中在个别行政区。另外，旅游公共服务水平呈现不均衡式发展，区域内部各自为政，各地旅游管理部门围绕各个景区景点提供配套的旅游公共服务，旅游公共服务提供动力和能力不一。从整体上看，旅游公共服务依然是独建独占独享，旅游公共服务体系建设水平参差不齐。

（二）旅游公共服务内容呈现不均衡式发展

旅游公共服务可以分为旅游交通服务、旅游信息服务、旅游安全保障服务、旅游行政服务、旅游惠民便民服务六大类，在内容上虽然都是公共服务范畴，但各项服务之间并是不完全独立的，而是相互联系、相互包含、相互影响的关系。比如旅游保障、旅游交通、旅游便民、旅游行政服务的提升都离不开网络化、高效化的旅游公共信息服务。目前，环洞庭湖经济区六大类旅游公共服务中上升到整体规划和发展的只有旅游公共交通便捷服务，其他类型的服务仍是各自为政，合作速度缓慢。《洞庭湖生态经济区规划》提出加大铁路、公路、码头、机场建设力度，大力发展多式联运，形成以湖区中心城市为枢纽，以环湖公路为纽带的综合交通运输网络。《湖南省洞庭湖生态经济区建设2015年度工作要点》在旅游交通服务体系建设方面明确列出了899公里环洞庭湖公路、生态廊道工程、铁路工程建设等10大标志性工程，并将之纳入湖南省交通运输“十二五”规划中期评估报告。目前环洞庭高速圈已经建成，899公里环洞庭湖公路、生态廊道工程进展顺利。旅游公共服务的各项服务发展进程不均衡，旅游公共服务全域发展速度缓慢。

表1 2016年环洞庭湖经济区各行政区A 级景区分布

表2 2016年环洞庭湖经济区各行政区国家全域旅游示范区创建单位分布

（三）旅游公共服务供给模式分散化

环洞庭湖经济区旅游公共服务供给模式的分散化，主要表现为旅游公共服务提供主体单一化及旅游公共服务主体之间合作度低、力量单一化，没有形成合力。目前，环洞庭湖经济区旅游区域合作进度缓慢，跨省合作机制少，政府部门各自主导本区域服务建设。而全域旅游发展理念的缺乏、跨行政区障碍等因素，严重阻碍了环洞庭湖经济区政府间合作进程。

环洞庭湖经济区是一个整体，只有整体规划，旅游公共服务资源共建共享，才能最大限度地发挥环洞庭湖经济区的区域品牌效应，提升区域整体旅游公共服务。但目前，只有湖南省在《湖南省旅游业十三五发展规划纲要》中提到了环洞庭湖旅游圈，包括望城区和岳阳、常德、益阳三市。政府是推动区域旅游合作的主导角色，而目前顶层合作设计缺乏，旅游公共服务供给模式分散化，加剧了环洞庭湖经济区旅游公共服务发展不均衡的现状。

（四）旅游公共服务政策保障不全面

截至目前，国家旅游局已出台《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》《“十三五”全国旅游公共服务规划》等政策文件，指导和推进全国旅游公共服务体系建设。旅游公共服务保障政策，是旅游公共服务体系建设的重要保障和推力，是社会主体参与旅游公共服务建设的重要力量。

《洞庭湖生态经济区发展规划》将扎实推进公共服务均等化作为区域生态文明建设的重要举措，2015—2018年环洞庭湖经济区建设要点明确提出基础设施建设是重中之重，为旅游交通服务体提供了政策保障，但目前专门的针对旅游公共服务的发展规划及标准体系还未制定。同时，环洞庭湖经济区省、市、县之间旅游管理部门综合协调和统筹能力不足，环洞庭湖经济区只有岳阳市、常德市、益阳市三市构建了旅游合作联盟，还没有一部完整的全域旅游发展规划。虽然环洞庭湖经济区内重点景区在旅游咨询、旅游紧急救援等方面建立了各自的标准，但覆盖面较窄，且未形成统一的、联动的、共享的标准体系。另外，在旅游公共服务人才保障方面，益阳市、常德市、岳阳市等地政府虽然都已意识到人才保障在全域旅游发展中的重要性，但旅游公共服务方面的人才政策还需细化，同时环洞庭湖经济区旅游公共服务人才培养、交流和激励的跨区域保障机制仍有较大改进空间。

三、环洞庭湖经济区旅游公共服务的全域发展策略研究

（一）全面构建旅游公共服务全域发展区域合作机制

建立和完善环洞庭湖经济区旅游公共服务合作机制,旅游公共服务顶层设计是关键。全域旅游新理念与环洞庭湖经济区“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念高度契合，是环洞庭湖经济区以旅游为动力产业实现区域统筹发展和协调的新方案。为此，必须牢牢树立区域合作思维，坚定唯有合作共享才能实现旅游公共服务的全域化发展的信念。推进环洞庭湖经济区政府间合作，坚持政府在全域发展中的主导地位，成立环洞庭湖经济区旅游公共服务合作联盟。定期召开旅游公共服务全域化发展的研讨大会，共同编制统一的旅游公共服务发展规划。

建立和完善环洞庭湖经济区旅游公共服务合作机制,多中心治理是保障。打造全新的跨区域公共服务治理模式，建立以环洞庭湖经济区政府合作联盟为中心，旅游企业和社会第三方（旅游行业协会、志愿者等组织和个人）为主体的多中心治理模式。通过开展形式多样的互动活动，制定和实施旅游公共服务共建共享投资优惠政策，搭建丰富的旅游公共服务合作与交流的平台。

建立和完善环洞庭湖经济区旅游公共服务合作机制，旅游公共服务体系建设的协同化发展是目标。打造旅游公共信息平台，统一发布旅游政务信息，统一建立旅游咨询平台；加强旅游公共安全机制的区域化建设，推进行政区间旅游公共安全服务设施的均等化，推进旅游安全保障服务的协同化；加强环洞庭湖经济区旅游交通基础设施整体建设，探索环洞庭湖水路交通体系网络化建设，构建无缝对接的区域交通网络，实现旅游交通便捷服务的协同化发展；联合推出环洞庭湖经济区畅游“一卡通”等惠民产品，探索环洞庭湖经济区旅游休闲带建设，努力推进旅游惠民便民服务的协同化发展；增强环洞庭湖经济区旅游在就业、扶贫方面的积极作用，发挥旅游志愿者服务、旅游培训的作用，提高旅游行政服务的协同化发展水平。

（二）重点推进环洞庭湖经济区“互联网+”旅游公共服务进程

推进“互联网+”旅游交通服务，实现环洞庭湖经济区旅游交通一体化。全域旅游是打破行政区的限制，重视旅游体验，适应自驾游趋势，实现“处处皆风景”的整体目的地的旅游新模式。跨区域空间移动的效率决定着区域全域旅游发展进程，因此，旅游交通的畅通便利和旅游交通信息的可获得性，直接影响着环洞庭湖区域整体旅游目的地的实现。

“互联网+”旅游交通是实现区域旅游合作的重要解决方案，主要是指在共同建设道路交通设施后，打造旅游交通信息平台。“互联网+”旅游交通平台充分优化了旅游者、交通工具、旅游线路之间的网络，实现了环洞庭湖经济区供需双方旅游交通信息高效精准对接，提高了整个交通系统的通达度。例如，进行环洞庭湖区旅游交通一卡通建设，通过各类传感器、移动终端或电子标签提供旅游交通引导信息服务，以智能交通管理手段减少拥堵，规范旅游景点停车场管理等。

推进“互联网+旅游行政服务”，实现环洞庭湖经济区各行政主体间的政务协同和多元主体全方位的信息沟通。“互联网+旅游行政服务”形式的建立，将打破区域间的行政壁垒，实现数据共享、服务资源整合、行政层级平行化、无边界沟通的整体管理。例如，建立环洞庭湖经济区旅游公共服务资源共享平台和旅游公共服务信息发布平台，逐步实现旅游服务资源的共享和旅游政务信息的全覆盖。建设环洞庭湖经济区旅游合作联盟官网，实时更新旅游发展动态，实现网上办公，跨机构、跨部门、跨区域的动态协作，为多元主体搭建精准高效的沟通交流平台。可以通过官方网站进行公共服务满意度调查，利用多媒体宣传开展旅游公共服务相关的活动。打造旅游公共服务志愿者信息化管理平台，对志愿者活动进行全过程记录和管理，让更多主体成为旅游公共服务的提供者。

推进“互联网+旅游惠民便民服务”, 实现环洞庭湖经济区旅游公共服务游客满意度的提升。以互联网技术和大数据为技术支撑，做好游客出行前、中、后的信息智能分析和服务工作，形成零等待的智慧旅游服务系统。建立环洞庭湖经济区一体化旅游服务中心平台，打造环洞庭湖经济区旅游公共服务的个性化标识体系，用个性化旅游公共服务提升环洞庭湖经济区旅游品牌。不断丰富旅游服务中心便民功能，如迎合自驾游的母婴服务、WIFI服务、旅游咨询服务、导游导购服务等。根据洞庭湖经济区旅游特色，打造相关的数字化服务设施，如沿湖观光游艇、沿湖慢行游览步行道的信息化建设。

（三）建立环洞庭湖经济区旅游公共服务全域发展保障机制

设立环洞庭湖经济区旅游公共服务管理机构，制定和完善旅游公共服务法规建设和标准体系建设，研究出台旅游公共服务保障政策。根据国家旅游局制定颁发的《“十三五”全国旅游公共服务规划》《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》等政策文件，结合环洞庭湖经济区旅游公共服务实际需要，推动制定《环洞庭湖经济区旅游公共服务规划》。制定适合环洞庭湖经济区的旅游公共服务财政投入政策，畅通旅游企业和社会第三方资金进入旅游公共服务建设的渠道。建立环洞庭湖经济区联合规划、联合建设、联合服务、综合监管机制，为区域共建共享提供制度保障。建立健全环洞庭湖经济区旅游企业失信披露制度，实现洞庭湖经济区的旅游公共服务合作管理制度化。制定跨区域旅游安全管理办法，增强洞庭湖经济区的旅游安全应对能力。制定环洞庭湖经济区旅游公共服务人才培养办法，为旅游公共服务的提质升级奠定人才力量。

制定统一的全域旅游公共服务标准和规范。在《环洞庭湖经济区旅游公共服务规划》的指导下，启动全域旅游公共服务体系标准和规范建设，坚持特色引领、整体规划，结合环洞庭湖区实际情况，因地制宜建立统一的全域旅游公共服务标准和规范体系，保证旅游公共服务建设有序推进和落实。加快制定《环洞庭湖经济区旅游咨询服务中心设置和服务规范》《环洞庭湖经济区A级景点导览标识设置规范》等规范，打造整齐划一的旅游公共服务基础设施；加快制定《环洞庭湖经济区互联网+旅游公共服务建设办法》《环洞庭湖经济区景区景点门票优惠办法》《环洞庭湖经济区旅游风险管理办法》《环洞庭湖经济区旅游保险实施办法》等办法，加强旅游惠民便民服务的规范化和标准化；加快制定《环洞庭湖区旅游旅游志愿者服务管理办法》《环洞庭湖区旅游公共服务人才建设标准》，提供人性化、高质量的旅游公共服务。