京津冀生态环境联建联防联治机制研究

陆小成

摘 要：强化生态环境联建联防联治是推进京津冀协同发展的关键支撑。以新发展理念为指引，面对京津冀生态环境联建联防联治的重要方向与主要问题，要构建京津冀生态环境联建联防联治低碳创新机制，加快高质量发展;构建统筹协调机制，实现区域均衡发展;构建绿色发展机制，降低污染物排放强度;构建开放融合机制，增强中心城市辐射带动力;构建共建共享机制，吸纳多元主体参与治理。

关键词：京津冀协同发展;生态环境;联建联防联治;机制选择

中图分类号：F301.24     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）02-0025-07

京津冀協同发展上升为重大国家战略，2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。2019年1月，习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会进一步强调，坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治。习近平总书记从哲学思维和战略高度，深刻审视了当代中国的生态环境建设与防治问题，深刻剖析了人和自然的和谐共生关系，深刻提出生态文明建设的伟大命题。生态文明是人类文明史的最新阶段[1]。京津冀三省市落实协同发展战略，破解区域内大面积雾霾频现、水土污染、生态恶化等生态环境难题，使京津冀形成没有污染、绿水青山的良好格局，迫切需要以新发展理念为指引，加快构建生态环境联建联防联治机制。

一、京津冀生态环境联建联防联治的重要方向

党中央提出的新发展理念是总结国际经验、适应经济新常态、推进生态文明建设、实现高质量发展的重要战略抉择。新发展理念彰显了以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念[2]。生态文明建设作为新时代发展的重要目标、理想或发展愿景，需要以新发展理念为指引[3]。强化生态环境联建联防联治是推进京津冀协同发展的重要内容和关键支撑。以新发展理念为指引，京津冀生态环境联建联防联治的方向主要表现在以下方面：

（一）以创新发展提升新动力

创新发展是京津冀地区破解污染难题、实现高质量发展的关键动力。生态文明建设要重视科技创新的引领作用，强化创新驱动力推动绿色、循环、低碳发展[4]。加强京津冀地区的生态环境联建联防联治，创新是第一动力，要发挥科技创新的引领作用，提升京津冀地区的产业技术水平，提高能源利用效率，预防和减少污染排放，依托技术加强生态环境治理与修复。要着力增强创新驱动力助推资源能源集约利用，助推生态环境改善，助推经济质量和效益提升，实现发展动力的转换，即从“要素驱动”“投资驱动”转向“创新驱动”，不断激发创新的精神、变革的勇气，让创新真正成为推动京津冀协同发展与生态环境建设的强劲新动力，以创新推进生态环境的联建联防联治，从源头上、从根本上减少污染排放，强化生态建设与环境污染防治，实现经济发展与生态环境建设的共赢格局。

（二）以协调发展响应新需要

京津冀地区长期存在的城乡二元结构、区域发展失衡、生态环境恶化等问题，严重阻碍全面建成小康社会目标的实现。京津冀地区在区域发展的协调性上一直滞后，长期存在“北京吃不了，天津吃不饱，河北吃不着”的问题，区域内部存在显著的发展不平衡现象。强化京津冀生态环境联建联防联治，迫切需要提升发展的整体性、协调性，继续走先污染后治理、以牺牲环境为代价实现经济增长的老路不可持续。因此，协调发展理念是推进京津冀生态环境建设的基本要求，要以重视经济与社会、人与自然的协调发展为基本要求，积极响应人民群众对生态环境发展的新需要。加强生态环境建设各个领域、各个部门、各个行业的统筹协调，统筹协调城乡一体化发展、区域协同化发展，重视并整合各阶层的生态环保利益，实现环境公平和生态安全保障，以协调发展响应人民群众对高层次、高质量的生活、生产、生态发展新需要。

（三）以绿色发展开辟新道路

要以绿色发展为重要抓手，推动京津冀地区发展方式转型，积极发展循环经济和低碳经济，从源头上减少污染物排放，降低能耗强度和碳排放强度，大力发展绿色低碳产业。以绿色、循环、低碳为重要特征，在空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等各个方面选择绿色低碳发展的新道路，彻底摈弃传统的高能耗、高污染、高排放的粗放发展的老路。京津冀地区要破解大面积雾霾频现、环境污染、生态恶化等诸多难题，必须加强绿色发展模式的构建和转型。在当前关闭污染工厂、淘汰落后产能的利好环境下，避免污染工厂、落后产能“死灰复燃”，必须树立绿色发展理念，加快京津冀整个空间尺度的生产方式、生活方式、空间治理等的绿色发展转型与结构升级。

（四）以开放发展整合新资源

开放发展是打通自我封闭的发展道路，寻求外部合作，整合各种新资源。大气、水体等环境污染具有空间流动性，一个区域的环境污染会影响到周边发展，因此生态环境联建联防联治本身就是要求以开放为重要理念，联合各方面资源，促进联合建设、联合预防、联合治理。一方面，必须正视全球性挑战和全球生态危机，积极参与国际谈判、竞争与合作，积极参与全球生态治理，在新技术、新能源、新材料等领域加强合作，化危机为生机，提高我国在碳减排、碳贸易、生态安全等领域的生态话语权。另一方面，要加强国内各方面的开放发展与资源整合，积极主动地扩大对区域外部资源的开放，坚持引进来，不断加强学习、消化、吸收和再创新，坚持走出去，开拓视野，打开市场，将先进绿色低碳技术和成果转化到周边，促进周边地区能源利用效率提升与节能减排，以开放协同促进整个区域的生态环境治理。京津冀地区科技资源丰富，创新人才聚集，应坚持开放发展，促进京津冀地区内外部资源的开放融合，特别是在生态环境建设中加快开放融合发展，加快大气污染、水体污染、土壤污染等防控治理中的开放融合，形成生态环境建设与治理合力。

（五）以共享发展满足新期待

生态环境建设具有较强的外部性和公益性，需要人民群众积极参与，实现共建共享，需要充分发挥人民群众的集体智慧，集思广益，需要每个人亲力亲为，共同建设和打造生态优美的美丽空间。随着人民群众生活水平的不断提升，人们对美好生态环境的需求日益增长，迫切需要坚持共建共享的发展理念，坚持以人民为中心，积极响应人民群众对清新空气、清洁水源等美好生态环境的新需求新期待，实现生态安全广覆盖、生态文明共享受。既要鼓励和引导人民群众积极参与到生态环境的建设和治理全过程中，也要通过共建实现人民群众共享发展成果，切实增强人民群众对美好生态环境的获得感、幸福感、安全感。

二、京津冀生态环境联建联防联治的主要问题

京津冀地区经过多年的经济快速发展，经济总量和质量处于全国前列，但与此同时，该地区支付了资源能源过快消耗、生态环境不断恶化沉重代价。京津冀地区生态环境联建联防联治存在以下问题：

（一）创新驱动不够，高质量发展任重道远

京津冀地区特别是北京创新资源，对于周边区域的技术能力提升和产业质量提升，均没有发挥应有的辐射带动和引擎作用，在节能降耗、绿色低碳发展等方面没有发挥更大的效果，京津冀地区高质量发展任重道远。根据国家统计局网站公开的2018年统计数据显示（如表1、图1所示），2017年，北京、天津是以第三产业为主的产业结构，较2016年有进一步提升，河北三次产业结构比重为9.20∶46.58∶44.22，尽管第三产业比2016年有所提升，但依然是以第二产业为主的经济结构。全国十大污染城市中河北省占了7个，如邢台、保定、石家庄、邯郸、衡水、廊坊、唐山等均为重污染城市。这些城市的科技创新不足、资源能源利用率低、污染排放大等問题，严重制约了生态环境建设，如何以创新实现该地区的高质量发展压力还比较大。

（二）统筹协调不够，发展差距大制约生态环境建设

河北经济的相对落后一定程度上制约了京津冀地区协调发展，减少河北与北京、天津之间的差距才能突破京津冀协同发展瓶颈[5]。由于既有利益格局的束缚，京津冀地区的产业间的联系被行政体制所阻隔，三地为了各自发展实施项目而导致产业雷同，也有为保护各自的优势而对其它地区实施产业垄断。按中心地理论，中心地北京和天津与周围地区的经济差距悬殊，北京作为经济、政治和文化高地，给周边地区形成巨大的虹吸效应，天津、河北等地的优秀人才均往北京发展，北京的繁荣发展并未带动周边地区协调发展。京津两地过于肥胖，大城市病突出，周边中小城市过于落后，环京津贫困带长期存在。从表2、图2来看，近三年来京津冀地区居民人均可支配收入差距比较大，2016年北京比天津多18455.9元，比河北多32805元，天津比河北多14349.1元，但到了2017年，北京比天津多20207.5元，比河北多35745.7元，天津比河北多15538.2元，三地的差距不仅没有缩小还出现扩大情况，河北省居民人均可支配收入三地中最低且低于全国平均水平。加快京津冀三地的统筹协调发展任务艰巨，特别是如何引导河北、天津部分重污染城市或区域放弃发展污染型产业，协调推进高污染区域加强生态环境的联建联防联治尤为迫切。

（三）绿色发展不够，污染排放强度大难以根治

快速城镇化和工业化严重挤压有限的脆弱的生态空间，降低了城市生态环境承载力，城市绿色生态空间严重不足。如表3所示，从京津冀三地废水中主要污染物排放情况来看，化学需氧量、氨氮、总氮、总磷、石油类、挥发酚等指标河北省均最高。与2016年相比，京津冀三地的废水排放总量均有所减少，分别减少了33231万吨、744万吨、35111万吨，河北省废水排放总量减少最多，在化学需氧量、氨氮、总氮三项指标中，北京、天津两地的指标均较2016年有所减少，但河北省却不减反增。从京津冀废气中主要污染物排放情况看，如表4所示，北京的氮氧化物排放较2016年有所增加，其他指标中三地均呈现下降趋势，但河北省主要污染物排放总量仍然偏高。河北省以第二产业为主，高污染产业比较多，废水、废气等污染物排放强度大，加强河北、天津等地的产业转型升级，从源头上减少污染物排放，才是强化京津冀生态环境联建联防联治的关键。

（四）改革开放力度不够，资源要素流动受阻

改革开放四十多年来，京津冀地区取得了一定的开放发展，在许多方面加大了改革和开放力度，但体制机制的改革力度还不够，经济、人才、技术、信息等诸多方面的开放水平还不够高，三地的协同发展效应还没有达到理想的效果，京津冀地区人民群众对三地协同发展的期待还没有得到真正实现。特别是北京作为首都和特大城市对周边人才、资金等的虹吸效应还比较明显，“大树脚下不长草”现象还比较突出，要素的双向流动还不够通畅。北京、天津等地拥有高端的科技资源、人才资源和创新资源，因开放不够，高端要素资源无法流入河北等地，河北许多地方还是以低端落后的传统工业为主，转型升级慢，发展滞后。这充分说明京津冀地区的区域开放不够，融合不够，协同不够。

（五）共建共享不够，生态环境联防联治需加强

京津冀地区生态文明建设的共建共享机制缺乏和不够充分，由于区域分割、行政壁垒、部门利益等因素制约，该区域生态文明建设存在区域分割现象，在生态建设、污染治理等方面处于各自为政的局面，在人才、信息资源、科技创新、生态补偿等方面没有建立共享机制，没有形成合力。河北省尽管拥有临近首都的地理优势，但在人才、资金、技术等方面吸引力和集聚力不强。北京许多优秀人才、好的科技成果难以被吸引到河北落地，往往跨越河北到其他区域发展。京津冀三地大气污染、生态环境领域的联防联控体制机制不够完善，如生态补偿机制、碳交易机制、排放权交易机制等不够健全，许多仅仅停留在理论和文件层面，没有在实践中加快推进和落实，成效不够显现。三地科技成果的共享、高科技产业互动、生态环境共建共享还没有形成长效机制。特别是河北高污染产业的转型、治理、升级，迫切需要得到北京、天津等地的科技帮扶和改造，需要吸引北京、天津等地区的科技创新资源要素进入。

三、京津冀生态环境联建联防联治的机制选择

推进生态文明建设是党中央提出的重大战略部署，也是实现高质量发展的重要方向、重大领域和重大任务[6]。高质量发展包括生态环境建设与发展的高质量，没有生态环境的改善，就难以实现现代化。京津冀地区的协同发展包括生态领域的协同发展，加快协同发展有利于促进京津冀地区的生态平衡，推进生态文明建设[7]。针对京津冀地区生态环境联建联防联治存在的主要问题，要以新发展理念为指引，加快构建以下机制。

（一）构建低碳创新机制，加快高质量发展

推进生态文明建设进入新时代，要坚持创新发展理念，开创中国特色生态文明之路，建立科学生态观，提高生态自觉[8]。京津冀生态环境联建联防联治需要加快构建低碳创新机制，即建立面向绿色低碳领域的创新驱动机制，包括绿色低碳的技术创新、制度创新、管理创新、文化创新等。要更加重视以低碳技术创新推进生产方式、生活方式转型，提高产业技术水平和能源利用效率，从源头上减少污染物的排放，以低碳创新驱动发展方式转型;更加重视低碳制度创新，如建立适合京津冀地区的生态环境联建联防联治体制机制，在制度、政策等方面加强创新;更加重视绿色低碳、生态环境建设领域的观念创新、文化创新，形成重视绿色低碳、生态环保的生活观、消费观，鼓励购买绿色低碳产品，从而形成京津冀地区的绿色低碳市场，引导企业加强低碳技术创新和低碳产品生产;更加重视京津冀地区之间的低碳科技成果转化和产业应用，加快京津冀地区构建低碳产业链、创新链体系，加快构建现代化经济体系，助推京津冀高质量发展。

（二）构建统筹协调机制，实现区域均衡发展

要构建统筹协调机制，强化科技、教育、金融、土地、生态环境等领域的制度改革与统筹协调，破解发展不平衡不充分的问题，强化京津冀区域生态环境联建联防联治，实现区域的均衡发展。在生态环境的联建层面，要建立统一规划、统一标准、统一政策机制，如在京津冀地区的国家公园建设、绿色基础设施建设、园林绿化建设等方面加强合作与协调，加快环首都国家公园和城市绿隔建设，打造京津冀城市群绿色走廊。通过统筹协调提升生态承载力，不断扩大该区域的生态空间。在生态环境的联防层面，加强三地环境监测网的统一建设和协同防控，加强对大气污染等预防和监控，成立京津冀环境污染联建联防联控协会，培育社会组织，加强对环境污染问题的监督、举报，加强对环境污染指标的质量管理、污染评估、防控培训等。在生态环境联治层面，充分发挥北京、天津等地的创新资源优势，通过人才、技术、资金等帮扶促进河北高污染区域的生态环境治理，如发挥北京绿色低碳领域的技术优势和人才优势，采用先进治污减排技术，帮扶邯郸、邢台、保定等城市加强产业升级、技术改造、均衡发展与生态治理。

（三）构建绿色发展机制，降低污染物排放强度

当前，北京加快疏解整治促提升行动，加快推进减量发展、创新发展、绿色发展，疏解非首都功能，这为河北、天津提供了产业升级和非首都功能承接的良好契机。河北、天津等地要加快构建绿色发展机制，借助疏解非首都功能机遇，积极承接北京疏解和腾退的没有污染的产业和项目进入。应明确规定只要没有污染的产业均可以发展，污染严重的“冒烟”产业必须限期整顿、限产、改造甚至关闭搬迁。重点对京津冀地区的重污染工业进行治理与科技提升，减少污染产业的布局，如对唐山迁安、邯郸武安等重污染工业区进行转型、淘汰、升级，引导重污染区进行能源消费与结构调整。加快京津冀绿色能源发展与结构转型，借助京津冀地区充足的太阳能、地热能、风能等资源，加快构建高精尖经济结构和绿色能源体系。要发展高科技型、低碳无烟型的光伏产业、风能产业、地热能产业等，从产业结构调整和源头上减少各类污染物排放。加快京津冀地区生态空间拓展，避免城市“摊大饼”发展，严守生态保护红线，在大气污染、水污染、土壤污染等领域，加强绿色发展、联防联治与生态修复，构建京津冀绿色发展方式和生活方式。

（四）构建开放融合机制，增强中心城市辐射带动力

要加强京津冀地区与外部资源特别是国际资源的开放融合与合作发展，构建面向生态改善和绿色发展的开放融合机制。绿色开放包括丰富开放生态内涵、“一带一路”绿色合作、承担国际生态责任，是生态文明建设的重要条件[9]。一方面，要促进资源要素自由流动，制定更加科学的吸引人才、技术、资金进入河北等欠发达地区的开放政策，减少北京、天津等大城市的虹吸效应，为欠发达地区注入更多创新活力和开放发展动力，为京津冀地区提供人才、技术、资金等重要支撑。另一方面，要增强北京、天津中心城市的辐射带动力，如发挥中关村的“一区多园”“总部—分支”等模式作用，在河北欠发达地区特别是高污染区域建立联建联防联治机制，布局高科技绿色低碳产业园区，构建中关村企业生产基地和研发分中心，以技术提升帮助高污染区域加快产业转型与生态环境治理，辐射带动区域开放融合发展。

（五）构建共建共享机制，吸纳多元主体参与治理

京津冀地区生态环境的联建联防联治涉及多元主体的利益，需要从中央到地方，从政府到企业，从大学和科研院所到社会组织和社会公众等主体的协同作战。因此，要构建多元主体参与治理的长效机制，充分发挥各级政府、大学、科研院所、企业、社会组织、社会公众的积极性、主动性、创造性，畅通多元主体参与生态环境共建共享的机制和渠道。一方面，要树立生态文明建设也是重要民生的基本理念，加快保障生态环保等基本民生，加强生态环境教育，参与植树造林行动，增加碳汇，提高对二氧化碳等温室气体的吸收和净化能力，共建共享提高区域资源能源和环境承载力。另一方面，要特别强化企业、社会组织、社会公众的参与，企业是生产污染的重要源头，需要承担生态环境建设与防治的重要责任，应主动参与治理，主动减少污染，社会组织和社会公众应提高参与生态环境治理的意识和热情，加强对环境污染现象的监督、抵制和治理，形成生态环境共建共享的合力，加快推进京津冀生态环境建设与协同发展。

参考文献：

[1] 牛文元.生态文明的理论内涵与计量模型[J].中国科学院院刊，2013，（2）：163-172.

[2] 余永跃，雒丽.坚定不移贯彻新发展理念 建设社会主义生态文明[J].毛泽东研究，2017，（5）： 12-20.

[3] 高红贵.关于生态文明建设的几点思考[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013，（5）： 42-48+139.

[4] 孙新章，王兰英，姜艺，贾莉，秦媛，何霄嘉，姚娜.以全球视野推进生态文明建设[J].中国人口·资源与环境，2013，（7）：9-12.

[5] 王淑佳，任亮，孔伟，唐淑慧.京津冀区域生态环境—经济—新型城镇化协调发展研究[J].华东经济管理，2018，（10）：61-69.

[6] 谷树忠，胡咏君，周洪.生态文明建设的科学内涵与基本路径[J].资源科学，2013，（1）：2-13.

[7] 葉峻，张国平，潘庆先.京津冀协同发展与生态文明建设刍议——兼议生态文明建设亦乃社会系统工程[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2018，（3）：122-128.

[8] 冯之浚.生态文明和生态自觉[J].中国软科学，2013，（2）：1-7.

[9] 黄娟.“五大发展”理念下生态文明建设的思考[J].中国特色社会主义研究，2016，（5）：83-88.