新时代气象服务分类方法和运行机制研究*

石蓉蓉 苗长明 王东法 孙佳怡 廖良清 高亮

(浙江省气象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

气象服务的科学分类,是促进新时代气象服务分类发展的基础。在气象服务的分类理论研究方面,马鹤年等按照气象服务是否具有公益性将其分为基本公益气象服务(公益无偿服务)、附加公益服务(成本补偿性有偿服务)和商业性气象服务。矫梅燕将气象服务划分为3类:基本公益气象服务、增值性公益气象服务和一般专业服务。李良序从公共产品理论入手对气象服务进行分类,以气象服务产品属性划分为纯公共气象服务、准公共气象服务和私人气象服务。在我国气象服务实践中,一般将公共气象服务看作由决策气象服务、公众气象服务、专业专项气象服务和气象科技服务(或加上防灾减灾服务)等方面组成的体系。随着社会经济的发展,“人民对美好生活的向往、社会主义现代化强国的要求与气象发展不平衡不充分之间的矛盾日益突出”*中国气象局刘雅鸣局长在中国气象局党组中心组党的十九大精神扩大学习研讨班上提出。这些不平衡不充分的问题主要表现在:气象职能作用发挥不平衡不充分,公共气象服务和专业气象服务界限不清、体制不顺、制度不健全,气象服务产品供给针对性不强、无法充分满足社会多样性需求等。因此,如何科学划分气象服务类别,如何平衡好为国家安全和为地方经济社会发展提供优质公共气象服务之间的关系,提供政府主导的普适性公共气象服务和市场主导的更广泛更精细的专业化气象服务之间的关系,发挥气象服务中气象部门主体作用和社会参与气象服务之间的关系,成为了摆在我们面前亟待回答的问题。

1 新时代气象服务分类

1.1 气象服务分类方法

新时代气象服务发展面临的形势、挑战和需求都对气象服务分类发展提出了迫切要求。根据服务产品属性、服务受益对象的覆盖面(公共属性)以及服务产生的效益,将气象服务分为3类:基本公共气象服务、准公共气象服务和非基本气象服务。其中,基本公共气象服务属于基本型公益性服务,采取点对众的方式,面向最广大受众进行以减轻气象灾害风险和天气负影响的气象服务;准公共气象服务属于成本补偿性服务,一般采取点对多或点对点的方式,向政府、有关行业主管部门和部分群体进行以减轻气象灾害风险和天气负影响为主的气象服务;非基本气象服务属于商业性服务,采取点对点的方式,向企业等特定用户提供以减轻天气负影响和增加天气正效益的气象服务(见图1)。

1.2 基本公共气象服务

1.2.1 定义。基本公共气象服务是指为保障公共安全基本需要、满足社会公众基本需求,由政府主导,使用各种公共资源或公共权力,由各级气象机构向社会公众、政府、行业主管部门、企业、农民群体等提供的气象信息服务(注:部分引自GB/T 27961-2011)。

图1 气象服务分类方法示意图

1.2.2 内容。基本公共气象服务包括天气实况信息,短时、短期、中期天气预报,气象灾害预警信息,气象科普信息,基本为农气象服务等。

1.2.3 特点。基本公共气象服务具有普惠性、公益性、动态化、基本型和全媒体供给等特点。

(1)普惠性。基本公共气象服务是全民都享有底线水平以上的基本服务,其服务对象的公众属性最明显,其追求的就是人人享有、处处泛在,服务覆盖面最广。其中,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,我国农民工总量占全国就业人口的37.1%，其中本地农民工占全国就业人口的15%(国家统计局2018年统计公报),为农民提供的普惠性农业气象服务也属于基本公共气象服务范畴。

(2)公益性。基本公共气象服务属于公共产品,具有公共产品的非排他性和非竞争性属性,是由各级气象部门无偿提供给受众的公益性服务,恰恰体现了气象作为经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业的属性。

(3)动态化。基本公共气象服务是与当地经济社会发展水平相适应的,因此其服务内容边界是动态调整的。一般来讲,经济社会发展水平高的区域,其基本公共气象服务的种类较为丰富,并随着社会经济的发展不断扩大服务产品种类。

(4)基本型。基本公共气象服务是点对众的服务,其产品不是针对个性化需求的产品,而是基础型产品,满足的是群体的共同需求。

(5)全媒体供给。一般来讲,基本公共气象服务均属于气象信息服务。由于基本公共气象服务的普惠性和广覆盖,因此要借助最广泛的数字媒体进行气象信息传播。目前,由气象部门提供的媒体气象服务主要包括中国气象频道、中国天气网、中国天气通、各地气象官方微博、微信、手机客户端、气象服务网站等。同时,也借助电视、广播、报纸、网络、公共显示屏等社会传播设施进行气象信息的传播和服务。

1.3 准公共气象服务

1.3.1 定义。准公共气象服务是指为保障社会安全需要,减轻政府气象防灾减灾救灾成本,保障政府及行业主管机构履行公共服务职能,增加部分群体获取气象服务的便捷性,增加天气对公众生活的正效益,使用各种公共资源或公共权力,以各级气象机构为主向政府、行业主管部门、部分群体提供的气象信息服务和技术服务。

1.3.2 内容。准公共气象服务主要包括决策气象服务、重大活动气象保障服务、公益性专业气象服务以及特定渠道的气象服务(例如声讯和短信气象服务)。内容涵盖天气实况信息,短时、短期、中期天气预报,气候服务,气象灾害预警信息,交通、海洋、旅游、水文、生活指数等公益性专业气象服务等气象信息服务和人工影响天气等技术服务。

1.3.3 特点。准公共气象服务具有针对性、效益传导性、准公共属性和成本补偿式等特点。

(1)针对性。相比基本公共气象服务,准公共气象服务的服务对象更聚焦,对服务产品针对性的要求更高。区别于基本公共气象服务产品的基本型,准公共气象服务的产品内容更加注重天气对防灾减灾、重大活动、行业履职等影响分析。

(2)传导性。准公共服务的对象尽管大都是政府、行业主管部门,但政府和行业主管部门根据气象服务采取防灾减灾措施和行动,履行的是公共服务职能,气象服务最终的受益对象却是社会大众,服务效益具有传导性。

(3)准公共属性。相较于基本公共气象服务的非排他性和非竞争性,准公共气象服务的非排他性和非竞争性是不完全的。比如,声讯和短信气象服务尽管是非排他性的,但其消费的边际成本并非等于零,用户需要支付费用才能消费,尽管这部分费用非常之少;再比如公益性专业气象服务在消费上具有非竞争性,但却可以轻易做到排他。

(4)补偿式。准公共气象服务满足的是地方经济社会发展需求,产品的制作成本应该来自于地方财政支持。特别是行业主管部门防灾减灾需求的服务产品的制作以及人影天气技术服务等,目前较多采取的是政府购买的方式对气象服务提供者进行成本补偿。

1.4 非基本气象服务

1.4.1 定义。非基本气象服务是指为减轻天气对企业生产经营的负面影响、增加天气对企业生产经营的正效益及满足个人个性化需求,由气象事业单位或气象信息服务企业利用气象部门向社会开放共享的基本气象数据,提供的个性化、专业化、精细化、定制化的商业性气象信息服务和技术服务。

1.4.2 内容。非基本气象服务即目前所指的专业气象服务(《气象服务分类术语》(GB/T 27961—2011)专业气象服务:为经济社会特定行业和用户提供的有专门用途的气象服务)。内容涵盖天气实况信息,短时、短期、中期天气预报,气候服务,气象灾害预警信息,影响预报服务等,其产品更注重天气对企业生产经营的影响预报。

1.4.3 特点。非基本气象服务具有定制式、商业化、非公共属性、专项性研发成本大(组织针对性的技术研发和人力投入)、独享性预期收益高(预期能够获得相应的减损和增收效益)等特点。

(1)定制式。非基本气象服务是点对点的气象服务,服务对象的具体化使得服务产品趋向个性化。需要根据用户的特定需求,将气象要素融合到用户生产经营、商业活动和个人活动要素,形成个性化的定制式服务产品。

(2)商业化。服务主体是气象事业单位或气象信息服务企业,主体必须具备提供气象资源分析应用的能力、拥有一定专业的技术人才保障,客体是利用气象资源的企业或个人。主客体间存在着合作合同关系,是一种经济商业活动。

(3)非公共属性。区别于基本和准公共气象服务,非基本气象服务不具有公共产品的属性,其具有排他性和竞争性。

(4)专项性研发成本大。非基本气象服务对应基本公共气象服务,其定制化的特点对气象服务的科技研发投入提出了更高要求。需要气象数据深度融合企业生产数据、个人活动数据,通过大数据分析,实现天气预报服务向天气影响预报服务的转变。从这个意义上讲,非基本气象服务是以专业人才和知识为“资本”、以数据为基础、以研发为支撑的气象“科技服务”。

(5)独享性预期收益高。非基本气象服务通过“一对一”的个性化定制式服务,不仅能保障企业生产和商业活动免受气象灾害损失,而且还能利用气象资源增值增效,通过深入挖掘的天气信息能为企业带来更大“竞争”优势。从这个意义上讲,非基本气象服务是具有市场活力的独享性“商品”。据中国气象局公共气象服务中心近年来开展的分领域行业气象服务效益评估显示:2010年电力行业总产值3.3万亿元,气象服务减灾增效73.56亿元;2011年公路交通领域总产值5596亿元,气象服务减灾增效61亿元;2016年林业总产值6.49万亿元,气象服务减灾增效4660亿元。

2 新时代气象服务的多维关系分析

新时代气象服务分类方法有助于进一步厘清政府气象和市场气象的关系、部门气象和社会气象的关系、国家气象和地方气象的关系(见图2)。

图2 新时代气象服务多维关系示意图

2.1 政府气象和市场气象的关系

政府气象与市场气象的关系研究,分析的是气象服务的运行机制。从气象部门的事业属性来讲,政府气象应该承担满足公众基本需求和满足政府、相关行业主管机构履行公共服务职能需求的基本公共气象服务和准公共气象服务,非基本气象服务作为满足个性化需求的高层次、定制式的竞争性有偿服务应该由市场机制来运行。从目前的情况来看,市场化机制刚刚起步,国省市3级气象事业单位、全国320家国有气象服务企业以及越来越多的民营企业参与市场竞争,我国气象服务商业化进程已经开始,中国气象服务产业总体呈现快速发展状态。但是商业化进程中存在以下问题:一是国强民弱,气象部门仍然是非基本气象服务的主力军,政府气象和市场气象的边界仍然不清晰;二是市场化法律保障和监管体系不健全,中国气象服务市场培育策略和市场发展思路还不太完善,对市场主体的规范化管理能力薄弱,服务标准未建立;三是气象部门内的体制机制问题仍然是制约发展的主要因素,事企不分,针对非基本气象服务的利益分配机制、激励机制、考核管理机制、人才保障机制不健全,部门发展和国家改革不同步,国有气象服务企业事业单位化等问题突出;四是非基本气象服务的资源集约化水平不高,以湖北为代表的深入专业化和浙江为代表的前店后厂式都存在各自的缺陷,服务规模小、低、散。

2.2 部门气象和社会气象的关系

部门气象与社会气象的关系研究,明确的是分类气象服务的供给主体以及如何有效配置资源开展气象服务。目前,气象部门承担了基本公共气象服务、准基本公共气象服务以及非基本气象服务的大部分,社会参与气象服务的程度不高。第六次全国气象服务会议提出:“深化气象服务体制改革,重要的是引入市场机制,打破垄断,构建主体多元的气象服务体系,使气象服务资源实现优化配置”,社会化参与的机制是气象服务增加有效供给、推进气象服务供给侧改革的关键因素。从长远发展来看,部门气象和社会气象之间应该是没有壁垒、相互融合的,气象部门、社会组织、气象服务企业以及研究机构之间不是竞争关系,而是合作关系。

2.3 国家气象和地方气象的关系

国家气象与地方气象的关系研究,分析的是中央事权与地方事权的分类界面,明确的是气象服务发展的长效保障机制。从国家气象的角度,保障的是基本公共气象服务的发展;准公共气象服务是满足地方经济社会发展和安全保障需求的针对性服务,因此应该由地方气象得以保障。目前,按事权划分的财政保障机制还未真正建立,气象部门还需要从事非基本气象服务,参与市场竞争获得的收入反哺气象事业的发展。随着国家事业单位改革深入,事业单位将不允许兴办企业,国有气象服务企业将从气象部门剥离,这种反哺机制也将切断,经历阵痛,气象事业的可持续发展亟需建立科学合理的事权化保障机制。

3 新时代气象服务分类发展运行模式

市场化的运行机制、社会化的供给机制以及事权化的保障机制等3种机制构成新时代气象服务分类发展的运行模式。

3.1 市场化运行机制的构建:政府气象和市场气象的关系处理

市场化运行机制的构建,解决的是政府气象负荷太重,非基本气象服务可持续健康发展的问题。所谓政府的归政府,市场的归市场。从整个服务市场和服务产业来看,要通过建立完善的法规标准体系和市场监督体系、开放气象基础资料、壮大气象国有企业、培育民营企业等举措,建立有序竞争、良性发展的服务市场机制。从气象部门内部的发展和改革来讲,随着事业单位的改革,事企分开,国有气象服务企业的剥离,气象部门将回归基础公益性事业,全力发展基本公共气象服务和准公共气象服务。参考国外发展的模式和国家改革的需要,未来,气象部门只从事基本气象业务和公益性服务(包括基本和准公共气象服务),将商业性的非基本气象服务完全交给企业承担的模式。但在改革的过程中,会存在过渡期,过渡期内,气象部门在确保公益性基本公共气象服务和补偿性准公共气象服务的前提下,兼营商业化服务,同时鼓励民营企业从事商业化气象服务,鼓励公私气象公司之间展开公平竞争,在管理机构有效监管的前提下,形成多种资本竞相竞争的局面。

3.2 社会化供给机制的建立:部门气象和社会气象的关系处理

社会化供给机制的建立,解决的是气象服务有效供给不足的问题。从部门气象和社会气象的关系来看,最理想的模式是两者之间打破边界,以气象事业单位、市场和社会组织等为多元供给主体,实现气象服务资源优化配置。对于基本公共气象服务和准公共气象服务而言,要以气象事业单位为主体,其他多元主体参与为辅;对于非基本气象服务而言,以气象服务企业和其他社会组织为主体,气象事业单位逐步退出。推进气象服务社会化关键要加强政策引导,建立健全法规制度,进一步明确气象服务社会化发展的运行规则;推进以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系建设,逐步完善激励企业创新的政策措施,积极推动企业在重点领域创新科技成果转化应用;加强对气象服务市场主体行为的监督管理,完善气象服务社会监督和评价制度。充分发挥气象服务协会在气象服务准入、协调、监管、服务和维权等方面的作用。健全和完善气象服务市场监管法规和标准体系。

3.3 事权化保障机制的建立:国家气象和地方气象的关系处理

事权化保障机制的建立解决的是基本公共气象服务和准公共气象服务的可持续发展问题。国家气象投入主要保障基本公共气象服务,地方投资则注重准公共气象服务的发展。要建立事权和支出责任清单,国家气象和地方气象相互促进,全力保障基础性公益性气象服务事业可持续发展。同时,在气象服务发展上,国家气象要为地方气象提供技术和科技支撑,将气象现代化建设成果惠及到地方气象事业的发展,从而促进地方气象的现代化。

2019年世界气象日主题为： “太阳、地球和天气”