法国地方议会之考察和研究

蒋元文

2017年4月下旬，笔者随重庆市人大常委会领导，访问了法国。4月23日（星期日），法国总统大选迎来第一轮投票，我们也从巴黎前往图卢兹。4月24日，拜会了法国图卢兹市议会，与图卢兹市副议长兼副市长阿维·佐纳本先生进行了座谈。寒暄中，他介绍了当晚计票至凌晨四点的辛劳，以及法国地方议会的特殊体制和双重身份。作为随员，我由此对法国地方议会产生了更加浓厚的兴趣。在此，结合考察和学习研究，撰文供有关单位和人员参考。

一、 巴黎公社的“议行合一”

1870年7月爆发的普法战争，色当最后一战，法军败绩，法皇路易—拿破仑·波拿巴被俘，普军乘胜进围巴黎。1871年1月28日，以特罗胥为首的法国国防军政府与普军签订丧权辱国的停战协定，激起了法国人民的无比愤怒和坚决反对。3月18日，巴黎工人和广大劳动群众，拿起武器，发动武装起义，占领市政厅。3月26日，巴黎人民举行选举，28日正式成立人类历史上第一个无产阶级政权组织——巴黎公社。

不容忽视的是，在巴黎公社革命取得胜利的同时，巴黎公社及其前身国民自卫军中央委员会也犯了一系列重大的错误：他们一开始就没有以占领首都，号令全国，夺取全国政权为目标，没有直捣凡尔赛，彻底推翻资产阶级政府，相反，在战事频仍之际，却忙于选举，追求自己政权的合法性，甚至曾一度把斗争的目标偏重于争取巴黎享有法国其他城市所享有的市政权，选举自己的市长，而且把相当多的时间和精力消耗于无止无休地讨论房租、到期债券的清偿和典当物品的发还等非政权建设所必须立即解决的问题。这就给了凡尔赛政府喘息的机会，得以纠集力量，与普军勾结，于5月28日把巴黎公社颠覆于血泊之中，使这个新生的无产阶级政权只存在了72天[1]。

巴黎公社虽然失败了，但它的产生对于建立无产阶级专政的国家政权，却有着重大的历史意义和现实意义。马克思、列宁以极大的革命热情，总结了巴黎公社的经验，阐明了无产阶级专政国家政权组织形式的基本原则。他们认为，巴黎公社是一种完全新型的“共和国”，是“社会共和国”的一定形式。它具有四个基本特点，第一，公社由普选的代表组成，这些代表对选民负责，随时可以撤换。第二，公社是兼管行政与立法的工作机关。公社废除议会制度并不是不要代议制度，而是废除作为愚弄人民的“清谈馆”的议会。第三，废除资产阶级国家的常备军，用武装的人民代替它。第四，废除旧警察、法官和行政部门的官吏，把所有公职人员变成人民的“公仆”[2]。

巴黎公社伟大实践产生的革命理论，特别是马克思、列宁总结形成的马克思主义国家学说，对我们坚持和完善人民代表大会制度，加强工作机关和代表机关建设，把新时代的人大工作做好做实，仍具有重要的指导意义和现实意义。

二、 法国地方议会的“议政合一”

我们在考察中了解到，法国是传统的中央集权制国家，在漫长的历史发展过程中，虽然采取过多种改革措施，但地方的权限仍然十分有限。直到1982年3月2日，《关于市镇、省和大区权利和自由法》颁布后，中央与地方关系才发生了实质性变化，地方分权改革才在法国拉开了帷幕。

1871年巴黎公社首创的“议行合一”，是我们耳熟能详的重要政治原理。所谓“议行合一”，就是指国家权力机关统一行使立法权和行政权的制度。巴黎公社打碎了旧的国家机器，成为同时兼管立法和行政的工作机构。公社通过法令决定重大问题，并直接指挥执行。公社领导机构及其成员既是立法者，又是执行者。俄国十月革命后建立的苏维埃制度，体现了“议行合一”原则。我国的人民代表大会制度也体现了“议行合一”。

在考察中，接待我们的佐纳本先生既是图卢兹市副议长，又是副市长。对此，我感到好奇。经了解和研究，才知道，法国地方议会在经历巴黎公社100多年后的1982年，才进行了具有实质意义的地方分权改革，地方的大区议会、省议会和市镇议会才由单纯的议事机构转变为“议政合一”机构，议会主席为辖区最高行政长官。改革后，大区、省和市镇三级地方议会除有权决定本级预算，决定本地区公共机构的设置，批准本地区经济合同和社会救济及经济补贴的方案外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等法律明确规定的事务[3]。这也是佐纳本先生既是副议长，又兼副市长的重要原因。

在图卢兹市的行程中，佐纳本先生非常热心地为我们推介图卢兹的交通、医疗、市政污水处理等项目，他对图卢兹市的情况非常熟悉，如数家珍。当我们问到，政府怎样接受监督的问题时，他说接受选民监督，但对如何监督的情况，则没有行政工作那样说得清楚明白。

法国地方议会这种体制，可以说是立法和行政结合最典型的，因此，专家潘小娟将其称作“议政合一”，是非常形象的，也是有道理的。这种体制有其历史渊源，就是巴黎公社，当然，由于社会性质的不同，与巴黎公社不可同日而語，因此，其局限性也非常明显。地方议会的大量工作陷入行政事务，对如何听取选民意见、接受选民监督等方面，则有待加强。同时，地方议会在行政工作中，既是决策者，又是执行者，还是监督者，一旦出现决策失误，怎么追责，也有待探讨，等等。当然，这些都是工作层面的问题，对整个法国地方议会体制的运行总体影响不大。

三、几点启示

虽然我国的政治制度与法国有根本的不同，但通过走出去，既宣传了我国的人民代表大会制度，也受到直观的教育和启发，增强了“四个自信”，更加坚定了走中国特色社会主义政治发展道路的信心。

1.必须坚持中国共产党的领导。纵观巴黎公社的失败，其教训非常深刻。一个极其重要的原因，就是在没有夺取全国政权的前提下，进行民主政治的探索和实践，这就导致了巴黎公社社员与广大群众前仆后继、流血牺牲。这也说明，民主不是天上掉下来的，需要付出鲜血和生命的代价。民主需要一个坚强稳定的外部环境，需要掌握国家政权。在中国发展民主政治，必须坚持中国共产党的领导，必须坚决维护国家的团结统一，必须坚定不移走自己的路，必须坚决抵制外部势力的干涉和侵略。只有在党的领导下，才能更好地发展民主政治，人民民主才

有坚强的保证。

2.任何政治制度都要符合本国国情。世界是丰富多彩的。法国地方议会采取的“议政合一”，是从法国地方实际出发，适应法国国情的政治制度。他们选择这种政治制度，既有其合理性，也有现实基础，并且已运行了多年，不管利弊如何，都应该尊重。同样，我们国家实行的人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，也是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，其他国家，尤其是西方国家，也应该尊重。

3.人类政治文明有益成果可学习借鉴。根据中国国情，我们绝不照搬西方政治制度模式，绝不走西方议会道路，我们要更加发挥人民代表大会制度的特点和优势。法国地方议会的“议政合一”也不适合中国国情，但议会作为代议制的本质性机关，其中的一些操作方法和技术，仍具开阔视野和借鉴参考价值。比如，法国议会选举投票均在星期天举行，使国家公职人员不会因选举投票影响市民办事;又如，选举第一、二轮无人当选，须举行第三轮选举，候选人获相对多数票者即可当选，如票数相等，则年长者当选，这样，即可避免选举无休止进行。这也是法国的一个重要制度设计。

注释：

[1]参见《巴黎公社公报集》第一集译者前言，李平沤、狄玉明译，商务印书馆2013年4月第1版。

[2]参见刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》（增订本），中国民主法制出版社1995年5月第1版第10页。

[3]参见潘小娟：《法国行政体制》，中国法制出版社1997年8月第1版，第128页。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）