乡村两级债务现状及治理措施

张庆红

【摘要】近年来，伴随经济的快速发展，债务规模也快速增长，乡村两级债务潜在的风险也不容忽视，乡村两级债务问题已经成为建设社会主义新农村的障碍。本文从当前乡村债务的现状，形成债务的原因等方面分析，提出治理债务的有效措施。

【关键词】债务现状 形成原因 治理措施

近年来，各级政府积极推进公共服务建设，通过政府投融资平台等融资杠杆举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随债务规模的快速增长，乡村两级债务潜在的风险也不容忽视，乡村两级债务问题已经成为建设社会主义新农村的障碍，乡村两级债务问题不解决，就很难建设新农村，新农村建设就无从谈起。探索解决和化解乡村两级债务风险，防止出现新的不良债务是当前乡村两级干部工作中的一项重要任务，是当前宏观调控重要手段，是维护农村社会稳定、加快农村经济发展、建设和谐社会的重要举措。

一、债务现状

乡村两级通过积极争项目、争扶持等途径，加大农村水利、道路等基础设施建设，农村学校、醫院等公益事业日趋完善，农民群众的物质文化生活得到了根本转变，新农村建设取得了明显成就。但由于我县经济发展相对落后，现有财力难以支撑大规模建设的需要，从而导致大量新的债务产生，这些债务的形成既有政策、体制的因素，也有发展、管理方面的因素。从审计调查情况看，全县乡村两级债务现状：一是债务数额较大，逾期债务比率高。二是债务涉及范围广，结构复杂。既有金融机构的借款，还有单位、个人的借款;既有拖欠村干部补助等欠款，又有农田水利、道路建设等基础设施投入欠款，还有农村教育、乡村医院等公益事业支出欠款。三是债务管理不规范。《新预算法》出台之前，没有规范的法律法规来管理乡村债务，乡村两级大搞“形象工程”盲目举债，对债务不报告、不公开，社会监督、人大监督和审计监督流于形式，违规举债不能依法追究责任。

二、形成原因

乡村两级债务规模膨胀既有经济发展需要的客观因素，更有财政体制、行政管理改革滞后等深层次原因。一是地方政府财力与事权不对等，需要通过负债融资来完成支出责任。近年来，我国实行普惠民生的政策，中央在加大对医疗、教育、水利等投入力度的同时，要求地方政府提供相应配套资金，地方政府财力与事权不匹配的现象更为突出，为此，地方政府只能依靠大量举债来维系。2014年全县义务教育校舍标准化建设项目，上级补助主体建设工程的90%，地方政府不仅要承担其余的10%，还要对其他配套（校园硬化、绿化、辅助用房和教学设备等）进行投资，地方政府不得不举债投资建设。二是考核机制不合理，过去存在单纯以GDP增长速度评定政绩的偏向，导致乡村两级干部盲目举债投资热潮。一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障，大肆举债搞形象工程、政绩工程，乡村两级职能仍停留在“建设型”政府的阶段，而不是集中在完善公共服务设施和提高管理水平等“服务型”政府阶段。三是债务监管机制不健全，各级政府没有对债务实行责任追究机制。目前虽然已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中仍存在债务计划编制不完整、缺乏严格审批程序、分散管理、多头举债等现象。此外，没有把乡村两级债务列入领导干部经济责任审计的范围。

三、治理措施

在制定化解债务措施和方法时，要在政策法律允许的范围内，与现行政策和法规相衔接，大胆探索多种有效途径和方法，通过发展与改革、开源与节流、政策扶持与依法追缴等途径来化解债务，进一步理顺财权事权关系，建立健全债务审批、风险预警、审计监督等相关制度，建立乡村两级债务管理长效机制，切实维护农民和债权人的合法权益，确保全县经济社会持续健康发展。

（1）摸清债务底数，制定相应化解措施。地方政府应进行地方债务风险排查摸底，逐笔梳理已发生的债务，搞清本地区债务风险的真实情况，明确债务风险程度，并制定具体的化解预案。

（2）执行上级政策，制止不良债务增加。要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发（2005139号）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国办发[2014143号）等文件精神，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为，特别是在新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡村负债。

（3）发展镇域经济，增加乡村两级财力。增强乡镇政府服务职能，立足当地实际，大力发展非公有制经济，培养新的经济增长点，拓宽税收渠道，增强镇域经济实力，以拓宽农民、村级组织增收渠道作为化解债务的根本途径。一是要加大改革力度，探索新的集体经济实现形式。积极引进资金和项目，利用集体资源、资产参股入股，实行股份合作，拓宽村级经济收入渠道，增强村级组织自行化解债务的能力。二是加大招商引资力度，增加镇村两级财政收入，避免新债务的增加。三是引导农民发展各类农民专业合作经济组织，促进农业和农村经济结构战略性调整，增加农民收入，增强其还款能力，逐步回收农民欠村级组织的债务。四是深入挖掘集体资产和非耕地资源的潜力，通过拍卖转让获利，减轻村集体债务负担。

（4）推行政府投资PPP模式，缓解地方债务压力。乡村两级在本级财力有限的情况下，为搞好本地区的公共服务设施和公益事业建设，应创新投融资模式，积极引入社会资本，推广政府和社会资本合作模式，即PPP模式，降低地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力，提高政府投资项目的支出效率。2015年我县在农村中小学运动场地提升项目和棚户区改造项目与上海龙源集团签订PPP合作协议，减轻财政负担。

（5）完善债务监管机制，建立债务管理长效机制。一是完善地方政府考核模式，改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，避免乡村债务无序蔓延。二是建立健全债务投资决策问责机制，从项目可行性研究、申报，到设计、施工、投人生产、竣工决算的全过程进行监督和问责，对存在问题的投资项目，要追究相关人员责任。三是建立健全风险预警机制，改变债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。建立健全债务偿还准备金制度和债务风险防范应对机制，以有效防范和应对债务风险。四是建立健全信息报告制度，定期公布债务变动情况。探索建立乡村两级债务信息报告制度，规定乡村两级每年须向上级政府汇报债务清偿情况。