对职业院校教学诊断与改进制度的再思考

【摘 要】在全国各地围绕职业院校教学诊改工作开展了多次培训的背景下，教学诊改实践依然出现诸多问题，这促使人们去反思教学诊改制度。从目的来看，教育部意在通过教学诊改制度的建立，促使职业院校切实承担起保障教育质量的责任，并为教育行政部门开展教育质量管理提供抓手。但是教学诊改制度的理想化和管理主义倾向直接导致了教学诊改实践出现问题。进一步的分析表明，对政府在管办评分离背景下角色担当的错误理解，是教学诊改实践出现问题的根源。从我国职业教育质量保障的实际状况和国际经验来看，把教学诊改融入外部第三方评估制度，将其作为第三方评估的一个环节更为合理。

【关键词】管办评分离;教学工作诊断与改进;质量保证;职业教育评估

【中图分类号】G710  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2019）12-0022-06

【作者简介】梁卿，天津职业技术师范大学职业教育学院（天津，300222）教师，副教授，主要研究方向为职业教育原理与哲学、职业教育评价。

自2015年至今，职业院校教学诊断与改进工作已经走过了将近4年的历程。4年来，教学诊改工作从白纸黑字变成了活生生的实践，取得了显著进展。与此同时，教学诊改工作在一些地方和职业院校实施时出现了一些问题：有的喊口号多，下功夫少;有的用“迎评”的思路来对待教学诊改工作。一句话，教学诊改实践在一定范围内“变了样”“走了形”，偏离了诊改工作的初衷。尤其需要注意的是，这些问题是在全国各地已经围绕教学诊改工作开展了多次培训的背景下出现的。此种情况下，仅从职业院校的角度分析原因是远远不够的，还需要我们进一步反思教学诊改制度本身是否存在需要改进之处。

一、教学诊改制度的本体阐释

从教学诊改制度本身查找诊改实践问题的原因，首先要明确教学诊改制度的内涵。那么，职业院校教学诊改是一项什么制度呢？

党的十八届三中全会明确提出要“深入推进管办评分离”，“委托社会组织开展教育评估监测”。根据这一精神，教育部印发了《教育部关于改进评审评估评价和检查工作的若干意见》（教政法〔2014〕7号），提出项目评审、教育评估、人才评价工作“具体实施原则上由具有相应条件和能力的事业单位或者具有相应资质的社会组织承担”。也就是说，各级教育行政部门今后不能再直接开展教育评估工作，教育行政部门如何开展职业教育质量管理工作成为一个新的问题。对此，时任教育部职成司高职处处长林宇指出：“当评估作为一种权力从管和办分离出去之后，我们‘管和办依然要在内部建立一套自主保证质量的机制，这就是我们设计诊改制度的最简单的初衷。诊改制度的设计，从行政层面来说，是加强事中事后监管的一个手段;对学校来说，是履行质量保证主体责任的一种方式;从更高层面来说，是管办评分离政策背景下职教系统保证质量的一项制度安排。”[1]这一论述一针见血地指出了职业院校教学诊改制度的定位和功能。在定位上，教学诊改制度是职业教育内部质量保障体系的组成部分。这里的“内部”是相对于以第三方评估为代表的外部质量保障体系而言的。也就是说，从一开始，教育部门就是要通过教学诊改制度建立一套与外部第三方评估没有关联的内部质量保障体系，而不是要建立一种能够与第三方评估有互动关系的内部质量保障体系。在功能上，教学诊改制度是一条扁担，一头挑着职业院校，一头挑着教育行政部门。从职业院校的角度讲，教学诊改制度是职业院校承担教育质量第一责任主体职责的一种形式。从教育行政部门的角度讲，教学诊改制度是其履行质量管理责任的手段。

了解了职业院校教学诊改制度的定位和功能，我们就不难理解具体设计。理解教学诊改制度，必须把握三个关键词：职业院校自主诊改、复核、周期性。

（一）职业院校自主诊改

教育部想通过建立教学诊改制度，让学校切实承担起质量保证和提升的责任。这就必须赋予学校自主诊改的权利。事实上，教育部发布的相关文件充分体现了鼓励职业院校自主进行诊改的精神。《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》明确指出，职业院校可以根据自己的实际情况开展诊改工作，有些学校可开展以“保证学校的基本办学方向、基本办学条件、基本管理规范”为重点的诊改，有些学校的诊改可以“保证院校履行办学主体责任，建立和完善学校内部质量保证制度体系”为重点，还有的则以“集聚优势，凝练方向，提高发展能力”为诊改焦点。在诊改方案上，省级教育行政部门和职业院校可以分别在教育部和省级诊改方案的基础上进行适当调整，以适应本省和本校实际。可以说，教育行政部门在诊改制度设计上的确充分尊重了职业院校的自主诊改权。

（二）复核

复核程序是教学诊断与改进制度的第二个关键点。职业院校自主诊改结束后，教育行政部门要组织专家对自主诊改的有效程度进行复核。“我不在乎你本身建立的时候质量如何，我只是需要看你建立了这套体系以后是不是能有效发现自己的问题、解决问题……诊改的复核你越是能发现问题、暴露问题，越是有效。”[2]显然，复核并不是要对职业院校教学质量的高低进行评估，而是要对自主诊改的有效性进行评价。一所学校的教育质量可能很低，但是只要自主发现了其中的问题，并做出了有针对性的改进，就说明自主诊改是有效的，就能通过复核。可以说，复核程序的设置充分体现了教育行政部门对于提高教育质量的责任担当。同时，复核程序也使得政府在去除评估权之后有了进行质量管理的抓手。

（三）周期性

教学诊改是周期性开展的。《关于印发〈高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）〉启动相关工作的通知》（教职成司函〔2015〕168号）规定，“独立设置的高职院校应每3年至少完成一次质量保证体系诊改工作”。教学诊改工作为什么是周期性的呢？因为建立诊改制度有两项目的：一是“引导和支持学校全面开展教学诊断与改进工作，切实发挥学校的教育质量保证主体作用”;二是使得教育行政部门在评估手段之外，有了履行教育质量监管职责的新方式。为了达到这两个目的，教学诊改工作就既不能是一次性的，也不能完全是日常性的。首先，只有职业院校常态化而不是一次性地开展教学诊改工作，才说明学校真正承担起了教育质量第一责任主体的职责。毕竟教育质量的提升是无止境的，只有不斷地通过诊改，才能持续地提高教育质量。因此，只有不断开展自主诊改，才能说明职业院校重视教育质量。其次，常态化的教学诊改有三种形式：完全融入平时教学工作的“日常”教学诊改、结合学校人才培养面临的重大问题而不定期开展的教学诊改和周期性的教学诊改。对于“日常”诊改和不定期诊改而言，教育行政部门即使想复核也是相当困难的。因此，为了使教育行政部门能够具有承担教育质量管理职责的手段，教学诊改工作只能是周期性的。

总而言之，建立教学诊改制度不仅仅是为了促使职业院校履行教育质量第一责任主体的职责，更是为教育行政部门提供干预教育质量的“武器”。这一初衷完美地体现在了教学诊改制度的设计中。

二、教学诊改制度的特点——诊改实践问题的直接原因

从职业院校教学诊改制度本身来看，这一制度既是一种理想主义的制度，也是一种管理本位的制度。这两个特点在一定程度上直接导致了以“迎评”思路对待诊改工作等问题。

（一）理想主义的制度

复核是教学诊改制度中的重要一环。从最初的制度设计来看，复核的确与传统评估中的专家实地考察不同。在传统评估中，专家现场实地考察主要是考察学校的自评报告与学校实际状况是否一致，并根据考察结果对学校教育质量下一个结论。复核虽然也是对学校自主诊改情况进行审查，但其目的不是据此判断学校的教育质量，而是要对自主诊改是否如实反映了学校实际状况做出结论。问题在于，复核要想达到这个目标，就必须全面了解学校教学工作中的优势与不足。这一点可以从复核过程上得到充分说明。《中等职业学校教学工作诊断与改进指导方案（试行）》指出：“复核结论依据学校自主诊改结果与复核结果的吻合程度，分为‘有效‘异常‘待改进三种。”“有效”指在“16个诊断要素中，自我诊断结果与复核结果相符的≥12个;改进措施针对性强，改进工作切实有效”。也就是说，在复核过程中，专家组同样要根據诊断要素，对学校在各要素上的表现进行诊断，发现学校在各要素上的优长与问题，并将复核结果与自主诊改结果进行比较。在各诊断要素中，如果学校自主诊改的结果与专家复核结果相符合的要素达到12个，就说明学校的自主诊改是有效的。在这个过程中，复核专家虽然没有对学校的教育教学质量下一个终结性的结论，却对学校的教育教学工作的不足有了深刻了解。恰恰在这一点上，学校比较忧虑。一是担心教育行政部门了解情况后会“秋后算账”。即使“不算账”，可能也会对今后的资源分配产生这样或那样的负面影响。二是我国向来有“家丑不可外扬”的文化传统，而复核程序恰恰外扬了“家丑”。教育行政部门事先没有考虑到这些，而是认为复核只要不对学校教育质量进行总结性或鉴定性评价，就不会遭到学校的反对。事实证明，这一想法过于理想化。

（二）管理本位的制度

如前所述，教学诊改制度有两种功能定位：一是促使职业院校切实发挥质量保证和提升的主体作用，二是使教育行政部门具有管理教育质量的具体手段。但问题是，在教学诊改制度之外，职业院校事实上已经承担起了质量保证的职责。第一，职业院校不仅有结合教学实践而开展的日常教学诊改工作，而且有针对人才培养工作中的重大问题而进行的不定期诊改工作。这些诊改工作说明职业院校已经在努力提高教育质量。第二，质量年报制度就是职业院校发挥质量保证职责的制度。2011年，教育部发布《关于推进高等职业教育改革创新 引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成〔2011〕12号），要求“各地和各高等职业学校都要建立人才培养质量年度报告发布制度，不断完善人才培养质量监测体系”。按照这一要求，国家示范性高职院校和骨干高职院校建设单位于2012年率先发布了本校质量年度报告。2015年，教育部发布《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》（教职成〔2015〕7号），在第六项重点任务“质量保证体系完善行动”中不仅明确要求完善高职院校质量年度报告制度，而且提出要“建立中职学校质量年度报告制度，国家中职示范（重点）学校自2016年起、其他中职学校自2017年起，每年发布质量年度报告”。时至今日，高职层面的质量年报制度已经基本健全，中职学校的质量年报工作也在稳步推进。《教育部办公厅关于开展中等职业教育质量年度报告工作的通知》（教职成厅函〔2016〕2号）明确指出：“中等职业学校教育质量年度报告要紧扣人才培养工作，全面展示人才培养状况、教育教学、学生德育、学校党建等情况，总结提炼教育教学改革的经验做法、分析存在的困难和问题、提出改进的措施和办法。”按照这一精神，职业院校每年都要进行教学诊改，并将诊改结果写进质量年度报告。显然，质量年度报告制度正是教育行政部门促使职业院校自主保证质量的一种制度安排。

既然职业院校已经承担起了质量保证的责任，那么教学诊改制度的主要功能其实是为教育行政部门履行教育质量管理职责提供手段。林宇在论及建立教学诊改制度的初衷时指出：“在管办评分离的大背景下，教育部不允许搞评估，作为行政主管部门特别是业务主管部门，还要不要抓质量，要不要对质量负责，如何去抓质量，成为一度摆在我们面前很不好解决的问题，这要求我们在管办评分离的背景下对质量管理进行新的思考，新的设计。”[3]显然，教学诊改制度的出发点就是满足教育行政部门在管办评分离条件下的管理需求。从这个角度看，这是一项管理本位的制度。

虽然诊改实践出现的问题不能完全归因于教学诊改制度，但与诊改制度设计中的理想化和浓郁的管理色彩也有着密切的关系。理想化的制度设计忽视了职业院校的实际情况，诊改制度的管理本位倾向与传统评估本质上并无二致。这些都使得职业院校在诊改实践中延续了评估时代的做法，严重影响了教学诊改的效果。

三、教育行政部门在教育质量保证中的角色——诊改实践问题产生的根源

理想化和管理本位的教学诊改制度只是教学诊改实践出现各种问题的表层原因。教育行政部门在教育质量保证中的角色定位不当才是根源。从职业院校教学诊改制度来看，教育行政部门定位不当有两个表现：一是误置了“管”与“办”的关系，二是教育行政部门履行教育管理者职责的方式不正确。

按照党的十八届三中全会精神，教育领域要实现管办评分离。怎么理解“管办评分离”呢？在教育行政部门看来，自己与职业院校是“一个战线”的“战友”和“伙伴”，是不分彼此的“我们”关系，社会评估机构则是相对于“我们”而言的“他者”。按照这种认识，管办评分离指的是“管”“办”与“评”之间的分离。高兵等人认为，管办评分离并不是指三者完全分离，而是指政府、学校和社会机构之间在有明确分工的前提下，互相配合，对教育进行协同治理。[4]史华楠等人也指出，管办评分离的重要含义就是，“在政府主导下科学划分政府、学校和社会三个主体的教育职能，合理构建管办评三个环节的分离关系”。[5]总之，从其基本内涵的角度讲，管办评分离指的是“管”“办”“评”三者的分离，而不是“管”“办”与“评”的分离。从目标的角度看，管办评分离旨在实现“政府宏观管理，学校自主办学，社会公正评价”。[6]分离之后，政府、学校和社会机构相对独立，教育宏观管理权归政府，办学权属于学校，教育评价权则由社会机构行使。在这个层面上，“管”“办”“评”三种权力的相对分离才是管办评分离的真实含义。总而言之，在教学诊改制度设计中，教育行政部门事实上错误地理解了管办评分离的内涵，误解了“管”与“办”的关系。

教育行政部门对“管”与“办”之间关系的认识不当，导致其在履行质量管理职责时出现了越位现象。在管办评分离背景下，教育行政部门主要履行“管”的职能。具体来说，教育行政部门应承担“教育发展的规划者、教育标准的制定者、教育经费与条件的保障者、教育服务的提供者、教育质量的监管者以及教育公共性的保护者等角色”。[7]但这些角色作用的发挥都应该保持在宏观层面，而非中观和微观层面。教育质量监管工作也不例外。在管办评分离条件下，作为教育的宏观管理者，教育行政部门如果要对教育质量进行监督和管理，应该委托社会第三方评估机构对学校或者地区的教育质量进行评估，并根据评估结果采取管理措施，而不是自己直接开展评估。教育行政部门当然也有职责对学校的办学工作进行监管，但在管办评分离的条件下，这种监管的重点应“放在守住底线，确保学校依法办学，社会教育机构在法律法规框架下自主而能动地发展”。[8]就教学诊断与改进工作而言，其与学校能否办得更好这一问题有关，因此不折不扣地属于“办学”的范畴，这项权力应该属于学校而不是政府。从这个角度讲，教育行政部门试图通过建立教学诊改制度为其提供质量监管抓手的做法，其实是将教育行政部门从教育管理者变成了办学者，这是一种越位行为。

教育行政部门不恰当的角色定位对教学诊改制度设计产生了直接影响，导致教学诊改制度的理想化和管理本位倾向，并进而在一定程度上导致教学诊改实践出现问题。

四、教学诊改制度的重新定位

综上所述，教育行政部门要想解决教学诊改实践中出现的问题，就应该重新定位自己在管办评分离背景下的角色，并基于此完善教学诊改制度。具体来说，教育行政部门不应将教学诊改制度视为教育行政部门监管职业教育质量的手段，而应将其作为职业院校自主承担质量保证职责的方式。从实际来看，我国职业院校已经通过日常的教学诊改、不定期的教学诊改自主地履行了质量保证主体的责任。同时，职业院校还在质量年报制度的要求下，每年开展教学诊断与改进工作，履行了质量保證主体的义务。在这样的背景下，完全没有必要再出台一个周期性的教学诊断与改进制度。但这并不意味着职业院校教学诊断与改进制度毫无意义，从国际经验来看，我们完全可以把职业院校教学诊断与改进制度融入社会第三方评估制度之中，将其作为第三方评估工作的一个环节。这里仅以美国职业院校的认证为例对此进行说明。

美国职业院校认证是由非政府、非营利的第三方机构对职业院校实施的一种周期性的评价活动，一般包括下述程序：认证机构同意认证申请、职业院校自我评估、认证机构考察小组的实地考察、认证决定和后续程序。按照规定，职业院校要根据认证标准，对本校的各项工作进行内部评价，并向认证机构提交自我评价报告。通常情况下，自我评估报告不仅要详细阐述本校的基本情况，还要明确阐述学校的优势和问题，并且要有事实依据。认证机构在收到学校自我评估报告后，会派出考察小组前往学校进行实地考察。考察小组在实地考察结束后既要向学校反馈改进建议，还要向认证机构提交考察报告。认证机构将根据学校的自我评价报告和考察小组的考察报告做出给予何种认证的决定。在认证机构做出认证决定之前，不仅会将拟作出的认证决定告知学校，听取其反馈意见，还会请学校提交材料，说明其在自我评估和实地考察环节之后，对学校的不足之处做出的改进。这些都会成为认证机构做出认证决定时要考虑的因素。在认证决定做出之后，学校在下一个认证周期开始之前，要在适当时候接受认证机构派出小组的后续考察或者要向认证机构提交各种不同的报告。后续考察和报告的目的都是检查学校是否对认证过程中发现的问题做出了有效改进。

显然，美国职业院校认证作为一种第三方评价，虽然认证机构要对职业院校做出认证决定，但是这种制度最大的特点却是通过外部的第三方评估不断促使职业院校改进质量。可以说，这种认证制度安排与我国当前推行的职业院校教学诊断和改进制度在理念和具体做法上都颇有契合之处。在我国大力推进教育管办评分离的背景下，我们完全可以将职业院校教学诊断与改进制度的理念和具体做法融入第三方评估过程中。

【参考文献】

[1][2][3]林宇.正确认识教学诊断与改进工作 建立人才培养保障机制[EB/OL].[2018-12-29].https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1546822600&ver=1317&signature=6Qop3RZvESEOf541wYAsbOBGjM0Pcl-aS1eudcCcNbGAnJXW7NAQTfyKgtatR3RT3Ye7gQDJS0BmE69ong7o9bOvzjK53EQs-icGRWkS5dnsOc0gGKYGY8vU1K06ZsTX&new=1.

[4]高兵，杨小敏，雷虹.管办评分离的本质探析与实现路径[J].教育评论，2015（3）：7-9.

[5]史华楠，沈娟娟.政府“元治理”角色的职能定位与实现路径——基于教育管办评分离改革视角[J].教育发展研究，2016（9）：31-38.

[6][8]刘文杰.教育管办评分离要做好角色定位[N].人民政协报，2016-01-20（10）.

[7]范国睿.教育管办评分离改革：理论假设与实践路径[J].教育科学研究，2017（5）：5-21.