整体性视角下新时代水治理体制创新研究

邹思雨，王济干

(河海大学商学院，江苏 南京 211100)

当前我国水治理体制改革面临新形势。一方面，新时代社会主要矛盾的转变要求水治理更大程度地满足人民对美好生态环境的需要，水治理体制需秉持“人与自然和谐共生”的方针目标；另一方面，在国家治理现代化背景下，国务院机构改革将治水业务相似、职能相近的部门进行合并，以完善水治理体制的机构配置与职能划分。由此，水治理体制需不断发展创新，以适应新时代水治理的新要求。政府作为水治理的核心主体，在新时代水治理体制改革承上启下的关键阶段，需充分分析内外部环境变化与现有问题及挑战，采取合理有效措施，主导水治理体制不断优化创新。

习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中明确提出，以系统论的思想方法统筹治理水资源、水生态、水环境、水安全的新思路。目前学术研究中，学者多从自然科学的角度对水治理展开研究，对水治理体制机制的社会科学研究较少，更未有从整体性视角探讨水治理体制创新的系统性研究。整体性治理(Holistic Governance)，是一种挑战“棘手性”问题、解决“碎片化”问题，探索开发整体性运作的新治理模式，其基本要义是以满足公民需求为目标，强调治理目标和手段的互相增强，以协调、整合为治理策略，以信息技术为治理手段，充分体现包容性和整合性的治理运作模式[1-2]。首先，整体性治理以人民的需求作为思考起点，这与新时代水治理追求生态环境与经济发展相协调、以人民利益为最大福祉的治理目标不谋而合。其次，整体性治理理论具有“整体性”这一革命性理念[3]，即在组织之间寻找“求同化异”的解决之策，整体性治理理论正是研究跨域水环境问题、联合治水问题的一种有效范式[4]。最后，整体性治理特别着力于政府运作体系的整合性与协调性，提倡为公民提供无缝隙服务[5]，符合水治理体制改革通过机构整合与职责调整实现现代化进程的现实追求，为研究水治体制提供了一个完整的理论模型。笔者基于整体性治理理论，通过分析水治理体制在新时代社会主要矛盾转变与国家治理现代化背景下的变革过程，多角度思考目前水治理体制的局限性与突破点，立体化加强水治理体制的综合布局，为水治理提供新思路，探索更科学合理的新时代水治理体制优化途径。

1 新时代水治理及其体制的发展研判

当前社会主要矛盾发生转变，外部环境复杂多样，水治理目标及其体制内涵也在发生变化。党的十九大报告强调“牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[6]，水治理及其体制的整体性变革的落脚点就在于顺应人与自然和谐的新要求，围绕人水和谐共生目标，采取“全面共建”的整合手段，更好地为水治理及其体制的全面发展提供保障(图1)。

图1 新时代水治理及其体制的整体性变革

1.1 治水方向不断清晰，水治理产生新目标

水治理目标的明确可以指导水治理体制的不断完善，是水治理体制中价值理念的重要体现。本轮国务院机构改革组建自然资源部(包括国家林业和草原局)、生态环境部、应急管理部等，都是紧扣建设“美丽中国”的宏伟蓝图，以系统论的思想在水资源开发、水污染治理、水环境保护、水灾害防治四个方面达到“全面”统筹。未来的治水方向包含两个层次：一是“人与自然和谐共生”的新理念。社会主要矛盾的转化使得国家治理的根本任务与工作重点重新聚焦[7]，人们对美好家园的向往更加强烈，体现出经济、生态、社会三方面国家安全的统一指导与总体落实。二是“人水和谐共生”的治水原则，其主要特征就是“生态环境与经济、社会三者的关系呈现良性互动的多赢态势”[8]。政府需从国家战略高度统筹水资源管理、水污染防治、水生态保护和水灾害可控的治水工作[9]。由此，水治理产生新目标：水治理需满足人民多样化水需求，全面共建平衡充分发展的水生态环境；实现水资源可持续利用、水污染有效整治、水生态体系完整、水灾害防治可控，达到人水和谐共生。可以看出，水治理实为一需要长期把控的重要民生问题，水治理现代化要求日益增长。

1.2 治水功能不断整合，水治理体制产生新内涵

水治理体制是传统水管理体制的升级，“指在水治理活动中，政府、事业单位、企业、社会组织等机构设置、权限划分以及互相关系”[10]。目前水环境与水资源由国家环境主管部门统一管理是国际水治理趋势[11]。本轮机构改革的基本逻辑就是改变以往多龙治水的行政体系，将过去分散单一的治水力量重新整合，形成协同高效的治水系统。因此，新时代下水治理体制应更具综合性，为水治理目标的实现提供坚实保障。水治理体制的变革体现在以下两点：一是治水主体不单局限于政府，同时应重视党的领导、吸纳社会公众力量；打破部门行业、行政区域、城市乡村、利益主体之间的界限，形成“共建”合力。二是各治水主体对目前亟待解决的水资源开发、水污染治理、水环境保护、水灾害防治的治理问题进行“全面”统筹，顺应水的自然属性与循环规律，科学合理地进行机构设置、权限划分以及形成协同合作的伙伴关系。总的来说，水治理体制的新内涵是指在水资源开发、水污染治理、水环境保护、水灾害防治等活动中，党、政府、事业单位、企业、社会组织和公众为了满足人民多样化的治水需要，科学合理运用公共权威的机构设置、权限划分以及协同合作的伙伴关系。

2 整体性视角下新时代水治理体制的发展困境

新时代水治理体制的变革目前尚处于初始阶段，其中各部职能的整合与划分、工作的协调统一还存在进一步梳理的必要性。“棘手性”(Intractability)是整体性治理的挑战方向[12]，水治理由于本身的复杂性与新时代新要求背景下的特殊性，亦存在“棘手性”这一特质。“碎片化”(Fragmentation)是由于缺乏协调所导致的结果[10,13]，水资源、水环境、水生态和水灾害具有关联性，需跨出行政区域以国家的战略高度进行治理；且“各治水主体存在组织间差异，缺乏互相协调合作的能力”[14]，由此引发了一系列水治理体制的碎片化问题。整体性治理理论对“棘手性”、“碎片化”问题皆有系统性分析，通过整体性视角对目前中国水治理体制所要面临的各种棘手性挑战与碎片化问题进行审视，有利于为整体性治理策略的实施奠定认知基础。

2.1 共治共赢的文化理念与考核体系有所缺失

本轮机构改革尚处在调整适应阶段，部门调整难免触及运作习惯、人际关系、组织文化相互磨合的问题[15]，在思想理念与实际操作上的共治共赢内聚力也尚未稳定，各治水主体在目标与手段上的隔阂难免发生。而且联合性的水治理作为一种合作行为，需要占用部门自身资源、甚至让渡部门利益，但现有水治理考核体系通常不评价跨部门间的合作行为，参与治理的部门非但无法获得相应的利益，反而因此承担更多责任，“共治”动力明显不足。因此，本轮改革如何减少部门的自利行为，在软性理念与硬性手段上进行强有力的引导，以有效控制治水部门利益关系的碎片化，关系到水治理体制改革的最终成效。部门整合有必要重塑软性的文化和价值观，寻找部门之间的利益交点，依据整体性的共治共赢目标来进行资源配置，并将跨部门水治理合作行为纳入部门绩效考核指标体系。

2.2 部际协调机制还需进一步完善

政府间横向关系体系为受“竞争”或“协商”的动力支配的对等权力的分割体系[16]，完善部际协调机制的意义就是将紧张的竞争关系转化为友好信任的协商关系。目前由于各治水部门间的横向关系处于弱关系状态，且起到支持保障作用的相关法规制度比较粗疏，存在部门职能定位不明与责任划分不清的情况。

跨部门协作存在3个方面的问题：一是跨部门协作的操作性规范制定问题。如在流域治理方面，现有法律规定中缺少对政府间跨部门、跨区域协作治理的性质、方式和内容的规定。二是协作过程中的法律责任问题。各部门约定的水治理协议缺少法律制度的定性，规划、执行、违约等责任未被更高层次的法律所明确，容易出现合作缺位、越位、错位的违约问题。三是纠纷的解决机制问题。目前在跨区水污染治理上，纠纷解决方式有协商、上级政府协调解决和上级政府发文解决三类[17]。但上级政府的协调与发文，作为部门文件，法律效力低且不具有普适性的规范意义。因此，以部门整合为重点举措的水治理体制改革，需要预防部门缝隙扩大或职能重合导致的政府行政网络破碎化。这需要建立以协调矛盾、化解冲突为目标的部际协调机制，相关中央行政部门与司法体系需对协作治水的操作性规范、协作的法律责任、纠纷的解决机制予以进一步的改良与跟进。

2.3 外部协同机制的参与和监督作用被忽视

社会治理的现代化需要高度发达的社会自治作为支撑，外部协同机制的参与和监督作用不可忽视[18]。过去的水资源开发利用以及水污染引发了严重的生态问题，使得目前人们对于水污染防治、水环境保护的需求愈发强烈[19]，亟待平衡水资源开发的经济社会效益与水资源保护的自然环境效益。但各治水部门都拥有相应的依法管理与执法监督权，出现即是决策者、执行者又是监督者的局面，容易忽视外部协同机制的参与和监督作用。

从外部协同机制的参与方面看，随着水治理环境的日趋复杂，治水需要多元主体的协同，但其突出的不足就是缺乏系统性、整体性的协同效应。政府在完善内部管理机制的同时，也要引导市场、第三部门和公民个人等多方联合参与治水，建立外部协同的参与机制。在监督方面，本轮国务院机构改革，将水治理中关键的几大问题分别规划到自然资源部、生态环境部、应急管理部和水利部，依然是专业化职能分工的延续。新时代深化行政体制改革，若不配套实施强有力的监督，容易导致权力和利益的过度集中，存在大部门主义的风险[20]。可见，随着水治理问题的日趋复杂化与政府职能部门的集中整合，需要外部主体的协同监督以确保水治理的公平正义和政府的行政效率。

2.4 水治理整体性信息共享与公开程度较低

水资源所具有的流动性、水治理的系统性等特征，使得治水部门之间的信息共享需求日益增强。目前大多数治水部门探索建立的都是封闭在各自管辖范围内的独立信息系统，其技术改革的能力、人力、资金资源皆有限，且缺乏纵向上下级和横向多元化的沟通，信息资源的运用面临碎片化风险。而且技术开发与信息共享的组织改革需要部门在预算、人事等其他资源方面的巨大投入，具有改革风险。部门因发展惰性与利益壁垒等原因，仍然会拒绝技术改革或选择信息封闭，这将影响政府水治理水平与监管效率的进一步提高。因此，在新时代水治理的高目标与严要求下，一条具有业务支撑功能的信息服务链必不可少，它是建立治水主体之间信息互通系统的基础。

3 目标与手段双维发力的整体性水治理运行模式

佩里·希克斯从“目标”(Objectives)与“手段”(Means)的互动关系上给出了整体性治理的判别维度[21]：“目标维度”是从公民需求出发，通过塑造牢固而统一的价值和文化，使得各政府部门目标突破传统的单位边界，完成治理业务的协调与整合[22]；“手段维度”是从政府的架构与机制方面进行整合，是对“碎片化”的积极回应[21]。目标与手段是满足整体性治理要求的两大重要方面。与此同时，水治理应该“矫正‘重结构性机制，轻程序性机制’的偏差”[23]。因此，笔者认为我国要实现水治理新旧体制的转化，需不断调整并统一水治理目标以适应社会发展的新要求，加快水治理程序性机制上的整合以把握本轮国家机构改革的契机，建立整体性水治理运行模式，即目标与手段双维发力的整合渐进式的改革路径。

3.1 统一水治理目标

新时代水治理目标的统一，核心是构建党政群共商共治体系，明确公民治水目标；外围上通过塑造和谐信任、主动服务的治水文化体系，营造良好治水氛围(图2)。

图2 整体性水治理目标建设的两大体系

3.1.1 强化党政群共商共治体系

水治理领域的机构改革需进一步强化“党的领导-政府的服务-群众的参与”三者统筹体系在整体性水治理目标建设的核心作用。水治理体制应在“共容利益动机的驱使下自发地型构出集体行动，自然产生治水的社会性效应”[24]。一是以党的全面领导为统领，坚持正确的路线、方针与政策。通过法定程序，党将发展思想融入水治理目标体系，以此规范政权机关水治理工作的性质和方向，并开展监督。二是政府需深入基层群众，充分了解公民治水需求，以“为人民群众提供全方位水服务”为目标体系的出发点。政府开展形式多样的基层水治理民主协商，与群众双向互动、共同规划决策。最终形成党政群共商共治体系，即政府在党的正确思想的引导下构建针对公民确切治水需求的目标建设体系。

3.1.2 建设和谐治水文化体系

新时代水治理目标的统一离不开和谐治水文化体系的外围促进，和谐治水文化体系的建设主要有三方面内容。一是铸造水治理的和谐文化：一方面引导治水主体在治水理念上求同化异，加强对“人水和谐共生”理念的宣传与教育，统一以水生态文明建设为治水的首要任务；另一方面是在全社会形成强烈的“节约水资源、保护水生态、呵护水环境、防治水灾害”意识，坚持绿色发展道路。二是在求同化异的基础上，建立部门之间的信任机制。软性手段上，通过部门之间的沟通机制与信任教育，引导彼此发掘其互补性资源与优势，塑造整体意识；硬性手段上，上级部门规范与监督治水行动，形成一个有效串联的“责任链”[14]，建立起在投入与分配上皆能平等共赢的合作关系。三是通过培养工作人员的责任意识与服务精神，建设服务型水治理体制。以人作为切入点，即要通过思想内化的手段培育工作人员“为民务实”的职业精神，又要将工作行为量化为科学的绩效考核，实现其服务与工作的一体化。

3.2 加快水治理整合

依据水治理发展现状，通过内部协调机制和外部协同机制的“内调外协”完善水治理的程序性机制，配以信息互通机制的支撑，加快水治理整合(图3)。

图3 整体性水治理体制运作的三大机制

3.2.1 内部协调机制保障功能整合

各项水治理制度的顺利运行需要依托良好的协调机制，部际协调的关键在于设立相应的治水协调机构。根据我国已有的部际联席会议制度，可由国务院牵头，组织成立新的特别委员会或咨询小组等作为治水协调机构，进一步扩展目前流域管理机构的统筹协调作用。治水协调机构的职责是协调各部利益、规范执行过程、监督责任履行和协助处理纠纷。首先，建立各部门之间信息互通、利益共享、责任共当的利益协调机制。组建治水协调机构时，机构成员应来自各涉水部门与社会各界，在各治水主体之间营造协商共治氛围。其次，建立以信任为中心的伙伴关系，由治水协调机构向各部提出统一的行为准则，设立各部门遵循的可操作性规范。再次，治水协调机构要引导各方科学签订治水协议，通过国家立法，明确水治理协议的权责，完善其责任条款、违约条款和纠纷解决条款，引入司法体系监督协议的履行与解决水问题纠纷[25]。最后，通过国家立法赋予治水协调机构相关督促执行权，当某方拒不履行协议内容甚至产生纠纷时，治水协调机构通过协商、调解等方式积极处理各纠纷事件。

3.2.2 外部协同机制促进公私整合

整体性水治理既需要关注系统内部的协调，也不能忽视外部各方力量的协同作用。完善外部协同机制，一是需要进一步理清“市场”在水治理中对提高治理“效率”所起到的积极作用，拓宽各方参与范围。政府和市场两手发力共同促进水资源开发和水生态环境保护的“公平—效率”最优化，如管网建设、水电开发、污水处理系统等项目，可以尝试在政府的指导下，逐渐实现市场化运作。二是丰富参与方式，主要采用公众评审团、代表协商会议等方式规范参与程序，保障公众的参与效力。以推动水治理信息公开，尤其是与百姓利益息息相关的水质情况、水污染源、工程项目等信息应以适当方式向社会公开。三是在鼓励外部协同参与的同时，尤其要引入专业第三方加强监督，弥补公众监督的不足，健全内外监督机制。实现由政府的单一治理向多元主体的社会共治的转变。

3.2.3 信息互通机制加持层级整合

水治理体制应随着信息技术的快速发展，促进治理的系统化和管理的信息化。现有水治理层级是“中央—流域—地方”的多层次交叉权力层级，建立统一的治水政务信息系统，要自上而下、循序渐进地从治水内容一致的纵向体系开展工作。一是针对我国水治理各层级信息化水平发展不平衡的现实情况，硬件上配置标准统一的信息技术软件系统与设备，软件上提供系统的人员培训。二是整合政府入口网站，对各类水文信息统一管理的同时，强调对水治理过程的规划、决策、执行、监督的信息进行适当互通共享，确保纵向治理系统面对复杂水治理事务时能及时采取一致行动，提高水治理效率与准确度。先是通过在纵向系统内建立起信息交汇互通，打破上下之间的隔阂；最终在信息系统的不断更新换代过程中，将横向关联部门的信息系统逐步交汇进来，避免部门间的“信息孤岛”，建立起一个安全可控的信息互联互通平台。

4 结 语

整体性水治理之道蕴含着综合主义的思维策略，强调“治理整体大于其部分之和”的核心观点。如何促进各治水部门、参与者之间的协调合作正是整体性治理需探讨的，也是新时代下水治理必须突破的困境。整体性水治理之道的优越性在于提出了目标与手段互相增强的运行框架，即不同部门在一个互相依赖的政策网络中共同合作以达成公共目标的过程：各治水主体对棘手性与碎片化问题做出务实性反应，互利互惠地去统一水治理目标，明确“需要谁参与”和“达成目标的基础”，使得实施的干预活动与目标调整到一个频次，保证公共利益的最大化。目标与手段双维发力的整体性水治理运行模式有利于促进治水主体全过程协作与互联互通，更好地“全面共建”以打破新时代水治理体制的发展困境。整体性水治理运行模式是在对过去治理模式反思的基础上诞生的，并非否定以往的治理体制，而是在批判的基础上不断创新。只有让政府部门、社会组织、公民的目标与治水机制有效地互相增强，才能更好应对水治理问题，从部分走向整体，从分散走向整合。