检察监督权在环境公益诉讼制度中的作用初探

刘 飒

近年来，环境公益诉讼制度的确立极大地推动了生态环境的改善，但也出现了因滥用公益诉讼权引发的道德风险。环境监督权的失范运行是滥用公益诉讼权屡禁不止的主要原因，故加强权利监督、促进环境公益诉讼权依法运行已成为我国解决环境公益诉讼问题的有效途径。本文主要阐述检察机关在社会组织提起的环境公益诉讼的角色定位及制度完善。

公益诉讼制度背景与现状

近年来，我国经济飞速发展，人民福利日益改善，但是环境侵害公众事件也不断刺激人们紧绷的神经。例如，松花江重大水污染事、云南曲靖铬渣污染、大连新港原油泄漏事件、福建紫金矿业溃坝事件等，不仅造成环境重大污染，而且严重危及当地群众的身体健康和财产权益，有悖于环境友好型社会的内在要求。2015年《环境保护法》修订后明确了环境公益诉讼制度，通过赋予社会团体、环境监管部门以及检察机关公益诉讼权来防止环境侵害行为的发生，进而达到环境保护的目的。

不可否认，公益诉讼制度在推动全社会保护环境具有重要价值，但是出现了某些社会团体滥用权利，随意起诉，调解与诉请背离等现象。例如，一些公益组织未到现场，实地调查，就根据媒体的“报道”向法院起诉，要求天价赔偿；还有一些公益组织通过天价赔偿向被告施压，如果被告愿意对其捐赠，就同意调解或撤诉等。这些公益组织将法律赋予的权利当作牟利的工具，滥用诉讼权利，严重违背立法初衷。

英国的思想史学家约翰·爱默里克·爱德华·达尔伯格-阿克顿勋爵写的书《自由与权力》中写到“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，阐明不管是什么权力，只要它失去了制衡，必然要成为“绝对的权力”，而成为“绝对的权力”后，就必然会倾向于残暴、腐败和不义。公权力尚且都要监督防止绝对化，那私权利呢？卢梭说过“人生而自由，却无处不在枷锁中”，说明人虽自由，但也带有枷锁，把自己的自由控制在法律规定的范围内，才能保障权利的合法，实现立法目的。那么公益诉讼制度价值为何娓娓道来却未必能够真正实现,并发挥其预设的目标和功能呢？原因在于：公益诉讼权利缺少监督。

从环境公益诉讼出发,将检察机关视为与公民、社会公益团体相类似的诉讼主体之一，而忽视了其监督权力的制度功能和法律监督者的宪法定位，未能充分挖掘现行法律规定的价值内核。检察机关作为宪法确定的法律监督机关以监督法律统一、正确实施为目的，以强化权力监督为己任，促使环境监管权规范、理性运行,进而达到环境保护的目的。从国外经验看，美国、德国、巴西等国也都赋予检察机关调查权、诉讼权和诉前督促权等，从而让环境公益诉讼立法目的落到实处。

公益诉讼制度的完善

设立诉前审查程序

CNSphoto供图

应该建立诉讼前置程序，有效防止社会公益组织主体明知不适格仍进行起诉，可以避免司法资源的浪费。如何使检察机关能够更好监督社会公益组织行使公益诉讼权？一方面需要法院立案后将案情通报当地检察机关，这样检察机关不仅可以监督当地环境行政机关是否履行职责义务，也可以从形式上排查公益组织是否符合《环境保护法》第五十八条规定的主体资格；另一方面，针对明知自己主体不适格仍起诉的社会公益组织应进行网上公示，向登记管理机关发送司法建议，由其依法处理。只有滥用权利的成本大于收益的成本，才能遏制公益组织滥用权利。

加强诉后法律监督

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三十四条中规定社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。此法条仅仅指出法院对公益组织牟利的处罚，并没有规定检察机关对社会公益组织通过诉讼途径得来的捐款使用监督以及诉讼后企业所赔偿的环境受到损失以及环境受损至恢复期间服务功能的金额的使用去向监督，有必要对该法条进行细化。检察机关应对公益诉讼后赔偿资金以及捐赠基金使用进行监督，针对因公益诉讼取得款项的每笔支出进行监督，一旦发现存在违法行为，应及时将相关情况及时抄送给民政部门，对于涉及犯罪行为，根据刑事管辖移送公安机关或者其他部门。

综上，笔者认为，从我国的权力配置格局看，检察机关作为宪法确定的国家法律监督机关，专司法律监督之权，以监督法律统一、正确实施为宗旨，理应成为监督公益诉讼权的最佳主体。这不仅是保障公益诉讼权规范运行的客观需要，也是国家法律监督权的宪政使命。因此，加强对公益诉讼权的监督已成为我国保障公益诉讼制度正常发展的关键，而发挥检察机关的监督功能，构建、完善检察监督的途径和机制正是强化监督的最优选择。