青岛市特色小镇建设面临的困境及破解对策

徐捷 朱青 徐增先 范晓辉 浦鑫

【摘 要】 本文在对青岛市特色小镇进行实地调研的过程中，发现青岛特色小镇的发展在小镇特色明晰度、参与主体、文化建设以及宣传等方面还存在一定问题。因此，推进特色小镇发展的相应对策是：要找准定位，因地制宜；三方参与，各司其职；丰富文化内涵，注意保护环境；做好营销工作，积极申报省级国家级项目。

【关键词】 新型城镇化；特色小镇建设；困境；破解对策；青岛市

一、研究背景及问题的提出

近年来，从中央到各级地方政府都在大力推进特色城镇建设。几年内，特色城镇建设风靡全国，成为投资热点。特色城镇是工业与城镇有机结合、相互促进的空间发展模式。它不仅需要有特色的产业定位和社会化的产业服务平台，更需要有以独特的建筑风格、自然景观、历史、人文和生态环境为基础的独特的城市格局。

2017年2月和9月，山东省公布了第一批、第二批共109个特色小镇，青岛市城阳区棘洪滩动车小镇、胶州市胶莱高端制造业小镇、即墨市蓝村跨境电商小镇、平度市大泽山葡萄旅游古镇、莱西市店埠航空文化小镇、即墨市大信太阳能小镇、平度市南村家电小镇、黄岛区藏南藏马山医养小镇、黄岛区灵山卫东方文化小镇、城阳区城阳新能源小镇、西海岸新区海洋高新区海创小镇，青岛市以上11个小镇纳入省级特色小镇创建名单。2018年，青岛市再次新增平度市古岘胶东王都人文小镇和西海岸海青茶园小镇两个省级特色小镇。

发展特色城镇是新城市化的重要内容，是农村振兴战略发展的产业引擎，是党的十八大提出的到2020年实现全面建设小康社会目标的发展尝试。在新型城镇化这个背景下，各地应该明确特色小镇概念，发挥资源禀赋和优势条件，挖掘和彰显自身的特色，选择适合自身的发展路径。

二、青岛市特色小镇建设面临的现实困境

根据青岛市特色镇发布的《意见》，青岛市将设立规模50亿元的专项镇发展基金，支持特色镇的基础设施建设。在过去的几年中，山东省两批共公布重点建设特色小镇109个（首批60个，第二批49个）中，青岛就占了11个，但是我们在青岛市进行实地调研的过程中，发现现有的特色小镇建设仍存在较多现实困境与问题制约。

1、千镇一面，特色小镇特色不明显

青岛市下辖7個市辖区，代管3个县级市，小镇个数达到八十以上，总面积约11282平方千米，可谓是地域辽阔。

青岛市在《意见》中强调，到2020年，青岛市应建成50个具有鲜明工业特色的城镇。但是众所周知，特色小镇的建设很大程度上立足于当地特色资源、特色产业，从而吸引带动效应较大的品牌资源。在特色城镇建设的洪流中，有许多小城镇盲目模仿其他地区特色城镇的成功模式，以积极响应上级政府的号召，以经济利益为动力，不分国情，导致自身发展不平衡，既浪费资源，又错失机会。

目前，青岛市许多有特色的城镇得到了很好的发展，如即墨市蓝村跨境电子商务镇、平度市大泽山葡萄园旅游古镇等。它们要么根据自身特点积极开发当地自然资源，要么推进产业转型升级，发展新的产业。这些举措都取得了不错的反响，但也有一些小镇，行为不甚准确，注重面子工程，缺乏产业支撑，虽然建成了，却也只是个空壳子，若没有可持续发展的企业支撑，走向衰败是必然的结果。

2、特色小镇主体不鲜明

目前特色小镇主要的发展路径有：依托IP/ 大项目带动、依托产业园升级发展、依托重点镇发展、依托中心城市辐射发展。政府出台了一系列相关政策，促进特色城镇的发展。在政策的影响下，房地产开发商可以获得低成本的房地产，融资更加便利。因此，它们纷纷转型投入到特色小镇的建设中，规划的特色城镇的区域房价急剧上涨。

目前青岛市有很多小镇大力兴建建筑，经济没见有多大提高，房子倒是如雨后春笋般涌现出来。地方配套经济实力和招商引资能力不能跟上，房屋只能空在那里，这样下来，特色城镇似乎已成为房地产商业圈地的一种手段，土地资源浪费，城镇房地产比重过高，产业及相关配套明显不足。政府希望把特色小镇作为投资平台来打造，利用特色小镇招商引资，带动当地固定资产投资和经济增长，这种迫切感会让他们不对投资商进行合理筛选，这也就使得在之后的发展中，小镇就很有可能因为缺乏特色产业支撑，演变为“空心镇”。

3、特色小镇缺乏必要的文化内涵

一些小镇抱着抢抓国家政策红利的心态，直接把产业园区戴上了特色小镇的帽子，不管到底本地有没有基础，能不能建成，都要打造一个特色小镇，所谓的特色小镇就变成了表面工程，甚至“金玉其外，败絮其中”，完全没有相应的文化进行支撑。

青岛市特色小镇在发展过程中，为应付检查，只在主要街道两侧重新粉刷，种植花哨的植株仅仅为了表面好看，所谓响应关注民生就是花高昂资金建设花园，却并不注重文化的宣传以及人们切实的生活问题，所谓“绿水青山就是金山银山”的号召也无非是着重打造中心城市环境，周边地区的环境美化仍面临极大问题。

生态与文化的缺失，使得特色小镇的发展浮于表面，甚至于当地的百姓都不清楚这是什么，对于当地百姓来说，这可能只是“风景变好看了”、“有工作了”的变化，这样，他们就更谈不上去投入建设。另外，由于缺乏必要的环境保护意识和文化内涵，个别小镇还存在挖山填湖破坏山水田园的现象，以未来发展换取短期利益的事时有发生。

4、特色小镇宣传不到位

宣传是小镇营销的必要手段，也是发展的必要环节，把握好前期宣传可以招商引资，中期宣传可持续“加温”，推动特色小镇向“更好、更强”发展，后期的宣传将决定着小镇是否可以长远持续发展。

青岛市特色小镇目前普遍存在知名度较低，观光游客较少，宣传力度不够的现象。在其发展过程中，未能将其“特色”宣传出去，更没有与当前迅速发展的媒体优势相结合，这也是青岛市特色小镇发展缓慢的一个重要原因。

三、突破现实困境，推进青岛市特色小镇发展的对策

1、找准定位，因地制宜

不管是十九大还是两会，提到特色小镇的发展，一个重点就是找好定位。“特色小镇”除了在地域、人口上有一定的规定外，它的核心元素其实是在于产业特色，在产业形态方面，产业定位精准，特色鲜明，而不是千篇一律，盲目跟风。青岛特色小镇发展的主要方向是以蓝色、高端、新兴为导向，聚焦十大新型工业千亿级产业、十大战略性新兴产业、十大现代服务业，兼顾传统工艺、特色农业、民俗文化等经典产业，在发展过程中，应将特色贯穿特色小镇建设的全过程，注重找准特色、彰显特色、放大特色，以特色孕育生命力，以特色提升竞争力，以特色增强吸引力。

因此，要发展特色小镇这个项目，就需要政府协调布局，加强引导，推动产业升级趋势，锁定产业主攻方向，发挥自身优势，发展最基本、最有利、最有潜力的特色产业。对特色资源实施差异化定位、细分、错位发展，努力打造特色强产业。

除此之外，如果对过多的产业项目投入资金、技术等，政府投资会被分散，要知道产业的发展“在于精而不在于多，在于深而不在于广”，一项好的产业足以支撑起一座小镇的发展，过于分散的投资还将加大财政负担，引起当地居民的不满。

2、三方参与，各司其职

在小镇开发建设中，必须明确政府、企业和居民三方的责任，统一发展框架。就像联合国世界旅游组织（UNWTO）专家贾云峰先生所说，“特色小镇的建设不仅是政府的行政行为，而是以政府为引导、以市场为主体、社会共同参与的主办运营商开发模式。”在特色小镇的建设中，三方应各司其职，协同合作，实现特色小镇的可持续发展。

（1）政府。政府作为特色城镇发展的主导者，以高层次设计、制度建设、服务管理为主要任务，做好规划指导、基础设施配套、历史文化遗产、生态环境保护、资源整合、服务优化等工作以发展特色城镇。此外，政府应该为旅游城镇的发展提供一个健康宽松的政策，对重点企业予以政策倾斜，使其逐步成长为小城镇的主导产业。

其次，青岛市下发的《意见》中也指出：对于连续2年未完成年度目标任务的特色小镇，将实行退出机制，不再享受相关扶持政策。青岛市在推动特色小镇的发展过程中，也要加强监管和考核力度，对发展缓慢或者偏离定位的小镇及时“叫停”，以减少不必要的资源浪费。

土地政策方面。在发展特色城镇时，可能存在土地使用等问题。为了建设小城镇，一些企业公开围垦土地，开发房地产。因此，在明晰产权、建立集中统一的管理体制的基础上，要落实科学的土地制度，正确处理小城镇建设用地、旅游用地和耕地保护的矛盾。

金融及税收政策方面。在融资方面，国家银行应扩大小城镇建设贷款的融资支持范围，在土地开发成本、税收、投资回报等方面给予投资者优惠支持，以实现投融资方式的灵活性和多样性。

（2）企业。企业是小镇发展的经营者。通过资源整合和市场导向的经营管理模式，明确投资和建设的主体，将企业作为工程建设的主要推动力，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用。企业参与主要包括完全参与和部分参与两个方面。

全员参与是指一些大投资者站在区域发展的高度，将城市建设、城镇居民改造、农民迁徙、城市发展、旅游业等结合起来，形成产业发展、景区发展、城市发展三者有机结合的产业城市一体化模式。要构建企业投资、运营和项目开发的框架。在这个过程中，企业全面经营中小城镇，发挥区域经营者的作用。

部分参与是指投资者选择某一部分旅游小城镇进行经营，风险相对较小。一般来说，企业会选择这种参与方式。

（3）居民。特色小镇的开发建设对城镇居民、农村居民向城镇居民转化、统筹城乡发展具有重要意义。他们不仅是特色城镇的受益者，也是小城镇建设的参与者。例如，在黄岛区博里镇建设董家口港，提供了大量的就业机会，当地居民将享受到更加完善的公共服务，共享城市发展效益。另外，如果当地发展旅游业，小镇周边会形成一些休闲农业、休闲度假、郊野休闲公园等项目，更直接增加了居民的收入。

3、丰富文化内涵，注意保护环境

在小镇的发展中，基础设施的建设是十分重要的，它决定了小镇是否有足够的资源去发展特色产业、升级特色产业，是否可以吸引外来投资。这一部分主要包括交通、小镇风貌、配套设施的建设三个方面。

（1）交通建设。交通的建设是一个小镇发展的基础，没有良好的交通设施，就难以更好地运输产品，吸引游客，可以说交通是开发价值的最大影响元素。因此，不管这个小镇要发展旅游型还是产品型都应该发展便利的对内对外交通，在后期，不管是推动相关工艺产品的运输还是旅游项目的落实，良好的交通都将发挥重大作用。

（2）小镇风貌建设。通常情况下，为了统一美观，小镇的街道一般会统一风格，运用本地的建筑风格、形态、材料、符号等，形成创意建筑的独特性。在这个过程中，要坚持规划为主、突出特色、因地制宜，把小镇建设纳入经济转型升级，城乡一体化发展中去，要高起点、高标准地做好特色小城镇总体规划和形象设计，多维展现地貌特征、建筑特征和生态特征，确保“一个城镇，一个风格”。具体体现在：面积不贪大，保证空间连通；建筑不追高，强化建筑风格自身的个性与特色；速度不图快，坚守生态良好底线，保留原汁原味的自然风貌基础。

（3）配套设施建设。完善相关配套设施，如果是要发展旅游产业，那么衣食住行四个方面的配套设施都应落实完善，打造旅游一条龙服务，为游客提供尽善尽美的体验。目前我们所了解到的，例如青岛市黄岛区琅琊镇龙湾地区的发展，就是住宿与小吃相结合的一个典型。

此外，在建设过程中，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，“绿水青山就是金山银山”，如果仅仅为了追求短期效益，过度对现有资源进行开发，那么便失去了小镇的发展意义。

4、做好营销工作，积极申报省级国家级项目

目前青岛市已初步形成了一批具有青岛本土优势、特色鲜明、示范带动效应明显的特色小镇，拥有国家级特色小镇2个，省级特色小镇11个，市级特色小镇10个，其他小镇在发展过程中，可以借鉴其发展经验，形成自己的发展模式，并积极申报省级和国家级项目，扩大影响力。

在这个过程中，首先應在当地做好宣传工作，调动当地居民的积极性，让更多的人了解和参与这个项目，一方面推动小镇建设，另一方面也可以起到良好的监督作用。

与此同时，营销是城镇建设和发展过程中的重要一环，一个好的小镇如果没有宣传也是很难进入大众视野的。当小镇的发展已经逐步完善，就需要政府在其中扮演着管理者、推动者的作用，建设自己品牌及形象的定位及传播，利用新媒体进行广泛的推广，迎合广大群众的需求，使小镇发展走得更远。

【参考文献】

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【作者简介】

徐 捷，女，山东青岛人，中国石油大学（华东）经济管理学院学生.

指导教师：刘兴波.